پیامهای مغرضانه، خطرات تحلیلگرانه!
دكتر غلامحسين الهام، عضو سابق حقوقدان شوراي نگهبان و عضو هيئت علمي دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران در گفت‌وگويي با رجانيوز كه بخش اول آن هفته گذشته منتشر شد، به بيان ريشه‌هاي اختلافات ناشي از برداشت‌هاي متفاوت از قانون اساسي پرداخت.
بخش
دوم اين گفت‌وگو ناظر به مصاديقي از مهم‌ترين اختلاف برداشت‌ها و نظرات
اين حقوقدان برجسته در هر مورد است. حل اين اختلاف‌ها و تعيين حدود
اختيارات قوا، از آن جهت اهميت زيادي دارد كه گاهي همين برداشت‌هاي متفاوت
به اختلافات عميق و حيثيتي ميان قوا تبديل مي‌شود كه رهبر انقلاب چندي پيش
با گلايه از اين مسئله، چنين اختلاف‌هايي را از لحاظ شرعي جايز ندانستند.
همچنين به دستور ايشان كارگروهي مركب از نمايندگان دولت، مجلس و شوراي
نگهبان تشكيل شد تا يك‌بار براي هميشه مسائل مورد مناقشه احصا و جمع‌بندي
كارگروه براي اعلام نظر نهايي رهبر انقلاب، خدمت ايشان رائه شود. رويكردي
كه دكتر الهام نيز آن را مستند به اصل 110 قانون اساسي و نقش ولي‌فقيه در
تنظيم روابط ميان قوا مي‌داند و معتقد است با اين سازوكار اساساً نيازي به
اصلاح قانون اساسي نيست.
بخش دوم اين گفت‌وگوي خواندني در ادامه آمده است:
اين اختلاف برداشت‌ها بعضاً انباشته مي‌شود و عميق مي‌شود همان‌طور كه اشاره كرديد، ناگهان از يك اختلاف برداشت اجرايي به اختلاف برداشت و تفرق مبنايي مي‌رسد. چندي پيش رهبر انقلاب در پاسخ به نامه و پيشنهاد رئيس‌جمهور دستور تشكيل كارگروهي را داده‌اند كه از شوراي نگهبان و دولت و مجلس در آن عضو هستند تا اين حدود اختيارات قوا معلوم شود. مشخصاً اگر بخواهيد به مواردي در قانون اساسي اشاره كنيد كه نياز به بررسي و شفاف‌سازي داشته باشد، كدام است؟
- مسائل مورد اختلاف قابل احصا است و با همين ظرفيت‌هاي موجود هم مي‌توانيم آن را حل كنيم. البته ما در قانون اساسي يك سؤالي داريم كه آيا سيستم‌مان پارلماني است يا رياستي. در تغييرات سال 68، بعضي از آثار سيستم پارلماني مانده و بعضي آثار رياستي ايجاد شده و بالاخره يك نظام خاص حقوقي در تعريف و نيت و روابط بين قواي سه‌گانه ايجاد شده است چون رهبري در چارچوب قوا نيست و حاكم بر آنهاست. ما با اين ظرفيت‌ها اين مشكلات را حل مي‌كنيم.
يكي اصل 52 درباره بودجه است. چالش‌ها از آنجا شروع شد كه دولت لايحه بودجه را به مجلس مي‌دهد و مجلس شروع به بررسي آن از صفر ميكند و در يك فرآيندي، يك بودجه‌اي را تحويل دولت مي‌دهد. در واقع يك طرح مي‌دهد.
در اين دولت هم تغييرات خيلي بيشتر شده.
در اين دولت معلوم است كه مخالفت بيشتري با برنامه‌هاي دولت مي‌شود.
در اصل 52 قانون اساسي درباره بودجه آمده است: «بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي‌شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي‌گردد. هرگونه تغيير در ارقام موجود، تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» ببينيد؛ در اصل 52 قانون اساسي بحثي در مورد لايحه بودجه هم نداريم. مي‌گويد "بودجه سالانه كشور"؛ دولت آن را به مجلس ارائه مي‌دهد و مجلس رسيدگي و تصويب ميكند. شايد حتي با مسامحه مي‌گوييم قانون بودجه. البته مجلس بايد آن را تصويب كند. مجلس مي‌تواند تصويب نكند در اين صورت، دولت بايد بودجه ديگري را ارائه دهد و دولت مي‌تواند براي بودجه استدلال‌ها و توجيهات خود را داشته باشد. شيوه كار را مي‌شود در قانون بر اساس اينكه تغيير نكند، در آيين‌نامه داخلي مجلس ترتيبي بدهند كه دولت به شكلي مورد نظر بودجه را ارائه دهد و اين بررسي و تصويب و يا رد شود. بودجه نه طرح است و نه لايحه، كه بگوييم مجلس قانون تصويب ميكند بلكه اختياري براي مجلس است كه رد يا تصويب كند. حالا اگر اسم آن را قانون هم بگذارند، بودجه به معناي واقعي‌اش يعني ارقام و منابع و مصارف حتي مورد تأييد شوراي نگهبان هم قرار نمي‌گيرد. به نظر مي‌رسد اين از چارچوب قانون خارج است. شوراي نگهبان بودجه را نگاه نمي‌كند، بلكه فقط به تبصره‌هاي آن توجه ميكند. تبصره‌ها كه خود بودجه نيست، احكام بودجه است. ما احكام بودجه را از نظر اينكه نوع قانونگذاري است كه خيلي جاهايش هم ماهيت بودجه‌اي ندارند، يعني قانوني را براي يك سال تصويب مي‌كنند كه مشكلاتي هم براي كشور به دليل اينكه قانون موقت است ايجاد ميكند.
يعني شوراي نگهبان اگر وقتش را هم داشته باشد، آن را مطالعه نمي‌كند.
- خير، براي اينكه شوراي نگهبان در موضوعات مناقشه نمي‌كند. مگر شوراي نگهبان مي‌تواند تصميمات مجلس را عوض كند؟ بلكه مغايرت يا عدم مغايرت احكام را با شرع مقدس و قانون اساسي بررسي و اعلام ميكند. آيا اين‌همه جداول پيوست به شوراي نگهبان مي‌آيد؟ شوراي نگهبان بايد همه ارقام را هم بررسي كند؟ خير، شوراي نگهبان تبصره‌ها را مي‌خواند و احكام بودجه را بررسي ميكند. تازه اگر بخوانند مي‌خواهند بگويند بودجه كم يا زياد است؟ اما مجلس نگاه ميكند و مي‌تواند بگويد كه اين بودجه تورم‌زاست و آن را تصويب نمي‌كنم و مي‌گويد بودجه بايد اصلاح شود. يك موقع شوراي نگهبان منابعي را كه ممكن است از طريق فاينانس و استقراض است، بگويد از نظر شرع يا قانون اساسي خلاف است، ربوي است يا مثلاً موجب سلطه‌ي بيگانه بر اقتصاد ملي است و از اين جهت رد ميكند، و يا مثلاً حذف مطلق بودجه در يك نهاد اساسي موجب توقف فعاليتي مي‌شود كه در قانون اساسي نسبت به آن تصريح شده است.
البته فرآيند اصلاح آن هم بايد با دولت باشد نه مجلس.
- بله، دقيقاً همين‌طور است. دولت آن را اصلاح ميكند و به مجلس مي‌دهد. بالاخره اينها با هم توافق مي‌كنند. ملاك اين است كه دولت بايد بودجه بدهد، مجلس مي‌تواند بگويد آري يا نه. اين موضوع به خصوص در اين سال‌ها مورد قبول واقع نشده. راه‌حل اين است كه تغييرات بايد با قبول دولت باشد. دولت يكسري تغييرات را مي‌تواند در برنامه‌اش بدهد و مي‌شود در اين زمينه شفاف‌تر و شسته و رفته‌تر عمل كرد و اينقدر پيچيده‌اش نكرد. منابع موجود برنامه‌هاي دولت هم براي اين هزينه‌ها مشخص است و مي‌داند كجا سرمايه‌گذاري و كجا هزينه كند؛ مثلاً در بحث راه، آموزش و بهداشت مي‌خواهد در اين زمينه‌ها هزينه بكند. مجلس يا اينها را مي‌پذيرد و يا مي‌گويد به اين دلايل نمي‌تواند آن را قبول كند، دولت هم كمك ميكند و هزينه‌ها را تعديل ميكند. اين اختياراتي است كه قوه مجريه دارد. ضمن اينكه اصل 126 هم اختيارات رييسجمهور را در امر بودجه مشخص كرده كه مسؤول بودجه و برنامه كشور و هم امور اداري و استخدامي است.
در مورد اصل 52، شوراي نگهبان تفسير يا نظري ندارد؟
شوراي نگهبان برخي تفاسير و نظرات حقوقي را دارد كه مجلس نمي‌تواند اصلاح بودجه و متمم بودجه بدهد. اما در اين قضيه ورودي نكردند چون اصل 75 را هم در مورد بودجه اعمال نمي‌كنند، بر اساس برداشت و نظري كه شورا داشته است كه اصل 75 مربوط به بودجه نيست. مثلاً دولت براي بودجه، يك هزينه‌اي را پيشنهاد نكرده، اما مجلس با يك طرحي آن را اضافه ميكند، مي‌گويند در بودجه بر اساس اصل 75 نمي‌توان اينجا اشكال كرد كه اين هزينه جديد و يا اين كاهش درآمد بر خلاف نظر دولت است. اصل 75 را منصرف از بودجه مي‌دانند.
مشكلات شايد بروز نداشته اما الان به صورت يك بحث مطرح مي‌شود و شايد هم مجلس بسياري از تغييرات را با دولت هماهنگ بوده اما الان كه ناهماهنگي بيّن و شفاف مي‌شود نياز به اين دارد كه اصل 52 قانون اساسي بازخواني شود و اين حرف‌ها قابل شنيدن است.
يك بخش ديگر، اصل 126 است. به هر حال اين اختيار مستقيمي است كه قانون اساسي به رييسجمهور داده است. برخي از اين چالش‌ها از اينجا حاصل مي‌شود كه اين اختيار مستقيماً مربوط به رئيس‌جمهور است، بسياري از موارد هست كه اين اختيار مستقيم رئيس‌جمهور را مجلس با الزام به اعمال اين وظايف از طريق يك سازمان و يا معاونت خاص محدود ميكند. مثل سازمان مديريت، سازمان برنامه و بودجه و معاونت نظارت. در حالي كه اين اختيار رئيس‌جمهور است و اگر بخواهد تفويض ميكند. چالش‌هايي كه در مورد سازمان مديريت مطرح شد، در واقع اين مشكل را با اصل 126 ايجاد كرد. رييس قوه مجريه، مسؤل مستقيم بودجه كشور است. خوب مي‌گفتند شما اگر بخواهيد تخصيص بودجه بدهيد، بايد حتماً از طريق اين سازمان باشد و اگر اين سازمان وجود نداشت، رئيس‌جمهور حق ندارد مستقيماً عمل كند. در اين صورت اصل 126 بي‌معني مي‌شود.
البته ديوان عدالت اداري هم نهايتاً به نفع شكايتي كه عليه سازمان مديريت شده بود، رأي نداد؟
بله. اما به هر حال، مجلس تا همين سال گذشته در بودجه همان عنوان سازمان مديريت و برنامه‌ريزي را مي‌نوشت. پارسال دوشقه‌اش كرده‌اند هم سازمان و هم معاونت توسعه منابع انساني را. امسال عنوان معاونت را به كار برده است. بالاخره مجلس چند سال معطل كرد تا قبول كرد تصميم رئيس‌جمهور براي اصلاح سازمان درست بوده است.
به نظر من، اينكه رييسجمهور كه در مسائل بودجه بايد از طريق يك سازمان عمل بكند، به هر حال با توجه به اينكه قانون اساسي اين اختيار را به رييسجمهور داده است، مشكل ايجاد كرده است.
مشكل ديگر اصل 71 است. در اين اصل آمده كه در عموم مسائل كشور، مجلس مي‌تواند در حدود قانون اساسي قانونگذاري كند. اين بحث پيچيده‌اي است. ادبيات قانون اساسي در اينجا يك مقداري چالش‌برانگيز شده است. قانون اساسي در عموم مسائل كشور به مجلس يك اختيارات عام داده و در ادامه آمده گفته در حدود قانون اساسي مي‌تواند قانون وضع كند. اولاً قانون چه معنايي دارد؟ قانون يك حكم كلي و فراگير است و نمي‌تواند يك قضيه موردي باشد. حكم فراگير و جامع و لازم‌الاجرايي كه بايد دستور عمل مديريت كشور قرار بگيرد. خود اينكه گفته قانون وضع كند حتماً يك ويژگي‌هايي براي قانون بايد لحاظ شود و هر تصميمي، قانون نيست. اين چارچوب‌ها هم تعريف نشده است. هر چيزي را كه مجلس وضع كند، ما قانون دانستيم.
چه كسي بايد اين را تعيين كند؟
اين موضوع همان چالشي است كه در آن هستيم. ما بايد در اين اصل يك تفسيري بكنيم.
آيا پيشنهادي داده شده؟
- بله.
اين پيشنهاد چيست؟
- اين موضوعي است كه بحث‌هاي حقوقي‌تر بيشتري مي‌خواهد اما قابل حل است. ببينيد، ما بايد قانون و ضابطه‌هاي قانون را تعريف كنيم. راه‌حل ما اين است، هم با حقوقدانها مي‌توان به بحث گذاشت، هم براي قانون يك دكترين حقوقي وجود دارد كه قانون يك ويژگي‌ها و خصايصي دارد. قانون يك موضوع جزيي و مشخص خارجي نيست و نمي‌شود به صورت يك مورد و تصميم خارجي ورود كرد. امور كلي و عام هستند. شوراي نگهبان هم به صورت پراكنده اظهار نظراتي دارد كه بايد از اينها قاعده استخراج كرد. موارد متعددي بود كه گفته شده امور اجرايي است و مجلس حق وضع قانون را ندارد و بر خلاف اصل شصت است. خوب معناي آن اين است كه در صلاحيت مجلس نبوده. و از آن مواردي است كه به نظر من مجمع هم نمي‌تواند ورود كند. ما اين نظرات شوراي نگهبان را مي‌توانيم از آن قاعده استخراج كنيم.
اين موضوع هم مطرح بود كه دولت انتقاد مي‌كرد كه حتي اختيار تعيين ساعت كار را هم مجلس از آن خود مي‌داند.
- ميزان كلي كار يك امر قانوني است، اما ساعت كار يك امر اجرايي است. همين ساعت كار كارمندان دولت، دولت مثلاً در ماه رمضان تغييراتي در ساعت كار داد. طي يك فرآيند يك ساله ساعت كار كارمندان را در زمان‌هاي مختلف مشخص ميكند. اين چه نيازي دارد كه ما حتماً مسائل را از طريق قانون حل كنيم. يا ساعت كار بانك كه خود شوراي نگهبان هم البته اشكال گرفت كه البته با تغيير در ادبيات قانون اين را تصويب كردند. عموم مسائل كه گفته در حدود مقرر، به موجب اين صلاحيت مقرر در قانون اساسي موارد احصا شده‌اي در قانون اساسي وجود دارد. يعني قانونگذاري در آنجايي است كه قانون اساسي تكليف كرده است كه بايد طبق قانون باشد، در اينجا مسلماً مجلس بايد ورود كند. مثلاً وضع ماليات طبق قانون اساسي بايد به موجب قانون باشد، وضع مجازات بايد طبق قانون اساسي به موجب قانون باشد، تعداد وزارتخانه‌ها و وظايف آنها بايد طبق قانون باشد. شرايط انتخاب‌كننده و انتخاب‌شونده در مجلس بايد طبق قانون باشد. اينها از موارد متعددي است كه قانون اساسي آنها را الزام كرده. اين الزامات حتما بايد به قانون تبديل مي‌شود. و مي‌شود در حدود مقرر در قانون اساسي به اين مسائل اشاره كرد. يا مسائل مربوط به تعرض به حقوق فردي و جمعيت‌ها و احزاب و اتحاديه‌ها. يا مثلاً حدود آزادي مطبوعات بايد طبق قانون باشد و دولت نمي‌تواند اينها را كم و زياد كند. تعرض به مسكن و حقوق اشخاص بايد طبق قانون باشد.
ممكن است بگويند حدود قانون اساسي يعني صلاحيت‌هايي كه براي مجلس در قانون آمده است، با اين برداشت بخشي از مشكلات حل مي‌شود. ممكن است بگويند قوانيني كه مغاير با قانون اساسي نباشد، و هر مسئله‌اي كه مي‌خواهد باشد اما اگر اين باشد، كه اصل 72 همين را گفته. آيا يعني يك موضوع، در دو اصل مورد نظر بوده؟ اصل 72 مي‌گويد: « مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل نود و ششم آمده بر عهده شوراي نگهبان است.» بعد مي‌گويند اصل 72 در واقع تفسير و توضيح اصل 71 است.
اين فرض وجود دارد كه اصول 71 و 72 دو مقوله باشند يعني در همان چارچوبي كه در قانون اساسي آمده، مجلس مي‌تواند قانونگذاري كند اما اين قوانين نبايد خلاف شرع و قانون اساسي باشد.
يك بخش‌هايي اختيار به مجلس داده، قانون نيست و ماهيت قانون را ندارند اما مواردي است كه حتماً از باب نظارت بر دولت برعهده مجلس است مثل تعيين خطوط مرزي كه كار قانونگذاري نيست. يا استخدام كارشناس خارجي. دولت بايد پيشنهاد كند و مجلس تصويب كند. اينها قانون نيست دولت مي‌گويد براي فلان تخصص كارشناس خارجي نياز دارم يا اين كارشناس را مي‌خواهم، مجلس تصويب ميكند يا رد ميكند، اما با تغييرات خود مجلس همراه نيست و نتيجتاً قانون نيست بلكه اختياري براي مجلس است كه به شوراي نگهبان مي‌آيد، بررسي شكلي از لحاظ رعايت قانون اساسي است.
حالا اگر دولت بگويد آقاي الف را مي‌خواهيم به‌عنوان كارشناس استخدام كنيم، مجلس بگويد نخير بايد آقاي ب را استخدام كنيد. اين خلاف صلاحيت مجلس است، آنچه را كه دولت خواسته مي‌توانيد تصويب بكنيد يا نكنيد. از اين مقوله‌ها داريم. "صلح دعاوي خارجي"، "ارجاع به داوري" مجلس مي‌تواند بگويد ارجاع نكنيد و موافقت نكند اما نمي‌تواند بگويد به‌جاي اين داوري شما به محاكم بين‌المللي شكايت كنيد.
در اين امور كه ماهيت قانونگذاري ندارند اختيار براي مجلس داريم كه دولت بدون اطلاع و تصويب مجلس، حق اقدام ندارد اما ماهيت قانون ندارد، اختيار است.
ما اصل 138 آيين‌نامه را داريم كه دولت هم براي اجراي قانون هم براي تنظيم امورش در چارچوب اختيارات تنظيم امور، وضع آيين‌نامه كند. مرز بين آيين‌نامه و قانون نمي‌گويم راحت بلكه كمي پيچيده هم هست.
يكي از مواردي هم اخيراً دوباره در مجلس به آن اعتراض كردند، اين است كه دولت آيين‌نامه‌هايش را براي مجلس نمي‌فرستد.
بله. يك اشكال ديگري هم كه اينجا هست، اينكه قانون اساسي مي‌گويد "هر يك از وزيران نيز در حدود وظايف خويش و مصوبات هيات وزيران حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامه را دارد ولي مفاد اين مقررات (چه آن‌هايي كه وزير تصويب ميكند چه آن‌هايي كه از طرف هيئت وزيران موظف به تدوين آيين‌نامه اجرايي مي‌شوند) نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد."
در آخر مي‌گويد تصويب‌نامه‌ها ضمن ابلاغ براي اجرا، بايد به اطلاع رييس مجلس برسد. در صورتي كه رييس مجلس آنها را خلاف قوانين بيابد، با ذكر دليل آنها براي تجديد نظر به هيئت وزيران بفرستد. پس آيين‌نامه دولت بر اساس استقلال قوا معتبر است و براي اجرا مي‌رود. پس اعتبار حقوقي و اجرايي پيدا ميكند، در ضمن اجرا رييس مجلس آن را بررسي ميكند. اگر بر خلاف قانون بود، اعلام ميكند كه خلاف قانون است و براي تجديد نظر به دولت فرستاده مي‌شود. در اينجا قانون اساسي همين مقدار بحث كرده. خوب، دولت طبق قاعده موظف است كه طبق نظر رئيس مجلس در آن تجديد نظر كند. سؤال اينجاست كه آيا صرف اعلام نظر رييس مجلس، موجب ابطال مصوبه مي‌شود؟ قانون اساسي تصريح كرده به اجراي آيين‌نامه؛ يعني قبل از نظر رئيس مجلس به آن اعتبار اجرايي بخشيده است. و قانون اساسي فقط گفته است رئيس مجلس با استدلال براي تجديدنظر به دولت برگرداند. اگر قانون اساسي نظر به ابطال داشت مثل آنچه در ديوان عدالت اداري گفته است تصريح مي‌كرد به ابطال. به علاوه از نظر حقوقي اعتبار آيين‌نامه قبل از اظهارنظر رئيس مجلس مسلم است و بعد از اظهارنظر رئيس مجلس حداكثر اين است كه بگوييم در مورد بقاي اعتبار آن ترديد داريم. راه‌حل حقوقي معلوم است، استصحاب اعتبار آيين‌نامه است. چون حالت سابقه كاملاً روشن و مسلم است.
اگر دولت اين را قبول نداشت، بايد چه كار كرد؟
پس بايد راه حل ديگري باشد. آيا اين اختيار رييس مجلس است كه مصوبات را ابطال كند. الان اعلام ميكند كه اين مصوبه باطل و بي‌اعتبار است.
و آيا به اين عمل مي‌شود؟
- به هر حال وقتي در دستگاهي مي‌رود و روزنامه رسمي هم اعلام ميكند خلاف و باطل است و موجب مسؤوليت مي‌شود، جرأت اجرا را مي‌گيرد. ولي آيا از نظر حقوقي واقعاً باطل است و آيا قانون اساسي حق ابطال را به رييس مجلس داده است؟
در قانوني كه براي نحوه اين كار در سال‌هاي قبل داشته‌اند، گفته‌اند كه دولت بايد ظرف اين مدت اظهار نظر كند والا ملغي است. اين قانون را شايد مجلس پنجم وضع كرد. شوراي نگهبان اين قانون را تأييد كرده. من فكر مي‌كنم كه بايد در اين ملغي بودن ترديد كرد. در قانون اساسي اختيار ابطال را به ديوان عدالت اداري داده‌اند. در اينجا فقط بايد براي تجديد نظر آن را بفرستد. آيين‌نامه به يك سند اجرايي تبديل شده، حالا ما مي‌خواهيم اين اعتبار را از آن بگيريم؟ اصل 171 اين اختيار را به ديوان عدالت اداري داده كه آيين‌نامه‌هاي خلاف قانون را ابطال كند. در اشكالي كه اخيراً پيش آمد اين بود كه گاهي مواقع رييس مجلس مي‌گفت خلاف است و باطل است اما ديوان عدالت مي‌گفت خلاف قانون نيست. اختياري كه رييس مجلس گرفت، اين بود كه وقتي مي‌گويد اين خلاف است، ديوان عدالت ديگر حق ندارد نظر بدهد؛ چرا اختيار ديوان عدالت را سلب كرده‌ايم؟
يعني وقتي رييس مجلس گفت كه اين خلاف است، ديوان عدالت ديگر نبايد در قضيه ورود بكند؟
- اين‌طور است. البته اين را هم شوراي نگهبان تأييد كرده است. اين محل اختلاف است و به نظر من اين هم قابل بحث است. ديوان عدالت حق ابطال دارد اما رييس مجلس اين حق را ندارد. قانون اساسي به صراحت حق ابطال را به ديوان داده اما رييس مجلس فقط مي‌تواند با ذكر دليل مصوبه را براي بازنگري و تجديدنظر به هيات وزيران بفرستد و تجديد نظر يعني اينكه ممكن است دولت همان نظر قبلي‌اش را بپذيرد و تأييد بكند و خيلي‌وقت‌ها هم استدلال‌هايش را بپذيرد و اصلاح كند. اما اينكه ما به جاي اينكه بگوييم براي تجديدنظر بفرستد، الان همزمان اعلام مي‌كنند براي تجديدنظر و مي‌فرستند در روزنامه رسمي هم منتشر مي‌كنند. در حالي كه اين با ظاهر اصل 138 نمي‌خواند. تعرض قوه مقننه به حوزه قوه مجريه است. حالا راه‌حل اين است كه رييس مجلس از ديوان عدالت هم بخواهد كه ابطال كند و ديوان عدالت تصميمش به عنوان تصميم نهايي باشد.
مشكل ديگري كه بعضي مواقع مي‌تواند در شكل ديگري بروز بكند، بحث آيين‌نامه‌هاست. آيا قوه مجريه فقط حق تصويب آيين‌نامه دارد يا تمام قوا حق تصويب آيين‌نامه دارند. رييس مجلس هم براي امور مجلس و رييس قوه قضاييه براي قوة قضائيه آيين‌نامه تصويب مي‌كنند. الان هم اين اتفاق مي‌افتد اما اين اختلاف همين امروز هم در مجلس به عنوان يك اخطار قانون اساسي بود كه آيين‌نامه ثبت ازدواج موقت را وزير دادگستري مي‌دهد و با تأييد رييس قوه قضاييه، هيات وزيران تصويب ميكند. رييس مجلس يك اخطار قانون اساسي يك نماينده را وارد مي‌داند كه دولت حق ندارد اين آيين‌نامه را تصويب كند، اين آيين‌نامه مربوط به قوه قضاييه است. در حالي كه به نظر من، هم در حكمش مناقشه است و هم در موضوع. آيين‌نامه ثبت يك ازدواج به دولت مربوط نيست؟ مربوط به قوه قضاييه است؟ ثانياً آيا رييس قوه قضاييه مي‌تواند آيين‌نامه وضع كند. در حالي كه طبق اصل 138 تصويب آيين‌نامه از شوون دولت است. آيين‌نامه‌اي كه رييس قوه تصويب كند، چه قوه مقننه و چه قوه قضاييه را چه كسي بايد نظارت كند؟ رييس مجلس كه نمي‌تواند نظارت كند، ديوان عدالت را هم كه شوراي نگهبان تفسير كرده است كه حق ابطال آيين‌نامه‌ها و مصوبات قوه قضاييه را ندارد. پس در واقع هيچ نظارتي بر آيين‌نامه‌هاي اين دو قوه نيست. دو قوه مي‌توانند هر موضوعي را به شكل آيين‌نامه تصويب كنند، هيچ نظارتي هم وجود ندارد، تضمين اين براي كنترل حقوق مردم كجاست؟ به نظر مي‌آيد اينجا هم يك غفلتي شده است. اصل 138 مي‌گويد دولت، هيأت دولت و وزرا مي‌توانند آيين‌نامه و تصويب نامه وضع كنند. ببينيد، اين دامنه اجرايي كشور كجاست؟ آيا امور اجرايي كه در قوه قضاييه و مجلس انجام مي‌شود، مربوط به دولت است يا خير؟
يك بحثي هم در لايحه افزايش اختيارات وزير دادگستري مطرح بود كه امور اجرايي قوه قضائيه، شأن قضا ندارند و بايد زير نظر وزير دادگستري بيايد.
- آن هم ريشه‌اش در همين‌جاست. در مجلس هم هست، مثلاً كارمندان مجلس مي‌خواهند اداره شوند. اداره كارمندان مجلس از امور اجرايي كشور است يا نه، مستقل است؟ اگر اين‌طور باشد، هر قوه‌‌اي در خودش سه قوه است، هم حق قانون دارد هم حق اجرا دارد هم... اين به نظر من تعبير درستي نيست، كارمندان قوه قضاييه، كارمندان دولت هستند. يك مواقعي مناقشه مي‌شود كه مثلاً دولت تصميم گرفته بود حقوق كارمندان را به صورت متمركز از طريق وزارت اقتصاد و دارايي بپردازد. در صورتي كه بخشي از قوه قضاييه مي‌گفت كه ما مستقل هستيم و تابع آيين‌نامه‌هاي دولت نيستيم. يا در مورد ساعت كار كارمندان، قوه قضاييه اعلام كند كه تابع ساعت كاري كه دولت بخواهد، نيستيم. يك جاهايي نصّ قانون اساسي داريم، ما در مورد نصوصي كه در قانون اساسي هست، بحثي نداريم. مثلاً وظايف رييس قوه قضاييه را بر اسال اصل 157 در كليه امور قضايي واداري و اجرايي، مقام رهبري يك نفر را به عنوان رييس قوه قضاييه براي پنج سال انتخاب ميكند كه بالاترين مقام قوه قضاييه است. اين امور با امور اجرايي قوه قضاييه مرتبط است كه ابلاغ قضات، ارتقا، رتبه و جابجايي قضات است كه اينها همه در اختيار رييس قوه قضاييه است. اما آيا مثلاً تنظيم ساعت كار هم جزو امور اجرايي سازمان قضايي است؟ بعد در سازمان ثبت، در سازمان زندان‌ها و در سازمان‌هاي تابعه كه مي‌آيد، با اين تفسير، امور اجرايي فقط مربوط به وزارتخانه‌ها مي‌شود. كليه امور خارج از وزارتخانه از حوزه دولت خارج مي‌شود. به نظر مي‌آيد كه اينجا هم يك مغايرتي وجود دارد.
اصل 113 هم همين‌طور است. رييسجمهور عالي‌ترين مقام اجرايي كشور بعد از رهبري است. در اين اصل 113 اختياراتي كه به رييسجمهور داده شده، در مورد اجراي قانون اساسي چيست؟ اين گنگ است و بايد روشن شود. مسؤول اجراي قانون اساسي رييسجمهور است. اگر رييسجمهور ديگر نسبت به قانون اساسي مسؤوليتي ندارد اين بايد اصلاح شود. در قانوني كه قبل از بازنگري بود آمدند و اختياراتي دادند كه رييسجمهور مي‌تواند به دستگاه‌هاي ديگر درباره قانون اساسي اخطار و تذكر بدهد. من خودم نظرم از گذشته تا الان بر اين بوده است كه اين قانون قبل از بازنگري قانون اساسي تصويب شده. دوره قبل هم مقرر بود كه رييسجمهور اين تذكر را به ساير قوا مي‌داد و اين نظارت بر اجراي قانون بود. در حالي كه رييسجمهور مسؤول نظارت بر اجراي قانون اساسي نيست، بلكه مسؤول اجراي قانون اساسي است. البته خود اجراي قانون اساسي هم همه‌اش در اختيار رييسجمهور نيست. يعني آيا رييسجمهور مي‌تواند تشكيل دادگاه بدهد؟ تشكيل دادگاه‌ها و در دسترس بودن دادگاه‌ها از اصول قانون اساسي است، ولي وظيفه رييسجمهور نيست. آيا يعني رئيس‌جمهور بايد به رئيس قوه قضائيه تذكر بدهد كه دادگاه‌ها را تشكيل بدهيد؟ بعضي مواقع شوراي نگهبان اين نظر را داده كه در جايي كه اصلي از قانون اساسي متوقف شده باشد رييسجمهور حق تذكر دارد. خوب اگر اين لازمه‌اش را بپذيريم، پس مواردي هم كه حس ميكند وقتي يك قانوني تصويب مي‌شود، ممكن است مغايرتي با قانون اساسي داشته باشد، اينجا توقف ميكند. اينها مسائلي است كه ما در بازنگري قانون اساسي آنها را شفاف نكرديم و بايد يك چارچوبي براي آن قائل مي‌شديم. رييس‌جمهورها معمولاً بر اساس اصلاح اصل 113 عمل مي‌كنند و اخطار مي‌كنند. من به صراحت نمي‌توانم بگويم كه رييسجمهور براي اجراي قانون اساسي كه در اينجا آمده، بتواند در قواي ديگر هم عمل بكند. شوراي نگهبان هم در گذشته تذكراتي كه داده، نظر داده كه اين بر خلاف قانون اساسي است. اما از آن طرف هم گفته اگر اصلي از قانون اساسي متوقف مانده باشد، رييسجمهور بايد اقدام كند و تذكر بدهد. خب، اين هم محل مناقشه است؛ يعني رئيس‌جمهور در مورد توقف كلي يك اصل مسئوليت دارد اما در مورد اجراي ناقص يا عدم اجراي جزئي قانون اساسي فاقد مسئوليت است؟ اين وضعيت يك بام و چند هواست! به نظر من راه حل اين مسأله، تصويب يك قانون جامع است و يا قانون اساسي در اين مقوله‌ها نياز به اصلاح دارد كه تكليف را روشن كند، وگرنه اين چالش‌ها ادامه دارد. اين يكي ديگر از نقاط اختلاف است كه راه‌حل اين اختلاف شايد مثلاً تنظيم روابط از طريق رهبري باشد.
اينها مصاديقي از اختلافات است كه شايد عمده نكته در اين است كه حد قانونگذاري كجاست، حد اجرا كجاست و با اين اصولي كه گفتم، مي‌شود اختلافات را حل كرد و مسائل را تنظيم كرد و حد قضا كجاست، همين لايحه كه هم‌اكنون مطرح است. بالاخره در دولت نهم يك چالش جدي راجع به ثبت معاملات عادي پيش آمد. دولت كد رهگيري كه براي معاملات مسكن را مطرح كرد، سازمان ثبت اعلام كرد كه مستقل از دولت است و زير نظر قوه قضاييه است و آن را قبول نكرد و يك طرحي كه مي‌توانست براي تنظيم بازار مسكن و جلوگيري از معاملاتي كه موجب بروز مشكلاتي جدي براي مردم مي‌شد، به كار رود، متوقف ماند.
خبري از كارگروه مشترك شوراي نگهبان، دولت و مجلس داريد؟
در اين مورد شوراي نگهبان از آن وقتي كه رهبري دستور داده، جلساتي را داشته است. سه نفر از اعضاي شورا، سه نفر از دولت، سه نفر از مجلس معمولاً تا آنجايي كه بتوانند اين جلسات را هفتگي دارند. مسؤوليت اين كار با دبير محترم شوراي نگهبان است و گزارش‌هايي را دارند و روي همه مسائل محل مناقشه بحث مي‌كنند ولي هنوز به جمع‌بندي نرسيده‌اند. ما در مركز تحقيقات شوراي نگهبان جلسات متعددي را برگزار كرديم و در اختيار اين هيئت قرار داده شده، نظرات اساتيد و حقوقدانها را در نشست‌هاي علمي جمع‌آوري كرديم كه امكان انتشار هم هست. اين كار البته هنوز جمع‌بندي نشده و تمام آنچه را هم كه در اين گفت‌وگو مطرح كردم، نظرات شخصي است.
