پایان حیاط خلوت دولت‌ها در صندوق توسعه ملی

به گزارش پایگاه 598، جهان‌صنعت سهم‌خواهی ارزی از منابع صندوق توسعه ملی را بررسی کرده است:  از زمان انحلال حساب ذخیره ارزی و تاسیس صندوق توسعه ملی، بخشی از منابع این صندوق به بودجه‌های سالانه راه پیدا کرد تا مسیر جدیدی برای جبران کسری هزینه‌های دولت تعریف شود.

اگرچه هدف از تاسیس صندوق توسعه ملی، ذخیره منابع ارزی حاصل از فروش نفت برای نسل‌های آینده و تخصیص آن برای توسعه و سرمایه‌گذاری عنوان شده، اما به نظر می‌رسد این صندوق به حیاط خلوت دولت‌ها در مواجهه با کسری بودجه تبدیل شده است. هرچند سهم قانونی صندوق از درآمدهای نفتی سالانه ۴۰ درصد تعیین شده، اما طی چند سال اخیر و با تشدید تحریم‌ها و کمبود درآمدهای نفتی این سهم به ۲۰ درصد تقلیل یافته است. به عبارتی این صندوق به جای آنکه راه‌حلی برای کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی باشد، به ابزاری جایگزین برای تامین مالی دولت‌ها در صورت کاهش صادرات نفت تبدیل شده است. دولت سیزدهم نیز اگرچه از زمان آغاز به کار خود نسبت به برداشت‌های بی‌رویه از منابع صندوق انتقاد کرده، اما درخواست دولت برای افزایش رقم دریافت وام از صندوق از ۳۶ هزار میلیارد تومان در بودجه سال جاری به ۱۳۷ هزار میلیارد تومان در بودجه سال آینده نشان می‌دهد که این دولت نیز رویکرد خود را در خصوص صندوق توسعه ملی تغییر نداده است.

هرچند رییس صندوق توسعه ملی در تازه‌ترین اظهارات خود اعلام کرده که صندوق توسعه نباید حیاط ‌خلوت دولت‌ها باشد، اما سهم ۲۰ درصدی صندوق از درآمدهای نفتی این سوال را به میان می‌آورد که آیا صندوق همچون گذشته محلی برای کسری‌های دولت خواهد بود؟

از حساب ذخیره ارزی تا صندوق توسعه ملی

طرح ایجاد حساب ذخیره ارزی در سال ۷۹ و در دولت اصلاحات پس از آن به میان آمد که دولت در حال پشت سر گذاشتن شوک ناشی از کاهش شدید درآمدهای نفتی در سال‌های دهه ۷۰ بود. این حساب ارزی که در قالب برنامه سوم توسعه به تصویب مجلس رسید اهدافی چون ثبات‌بخشی به درآمدهای حاصل از فروش نفت، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت به انواع دیگر ذخایر و کاهش تلاطم‌های ارزی را دنبال می‌کرد.

ماهیت اصلی این صندوق نیز کمک به طرح‌های توسعه‌ای و سرمایه‌گذاری بود و از این‌رو دولت اجازه برداشت از منابع آن برای هزینه‌های جاری‌اش را نداشت. با این حال و بر اساس قانون، دولت می‌توانست در صورت کاهش درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت به نسبت ارقام پیش‌بینی‌شده از ذخایر این صندوق برای تامین کسری ناشی از کاهش عواید نفتی استفاده کند.

به نظر می‌رسد اجازه برداشت از منابع صندوق در شرایط خاص همان مساله‌ای است که موجب شده منابع ارزی حاصل از فروش نفت به منبعی برای تامین کسری هزینه‌های دولت‌ها تبدیل شود، به ویژه آنکه این حساب ارزی در یک دهه اخیر تغییر ماهیت داده و فعالیت خود را از سال ۹۰ تحت عنوان صندوق توسعه ملی آغاز کرده است. بر این اساس قرار بود بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به سرمایه‌گذاری‌های مولد اقتصادی تبدیل و در عین حال سهم نسل‌های آینده نیز حفظ شود.

صندوق ذخیره ارزی در قوانین توسعه

در قوانین توسعه‌ای کشور نیز سهم واریزی این صندوق از ابتدا مشخص بود. برای مثال براساس قانون برنامه پنجم توسعه قرار بود که در سال نخست ۲۰ درصد از منابع ناشی از فروش نفت و فرآورده‌های آن به صندوق واریز و هر سال نیز سه درصد به آن اضافه شود. از سال ۹۶، یعنی سال شروع برنامه ششم توسعه نیز قرار بر این شد که ۳۰ درصد از منابع ارزی به این صندوق واریز و سالانه دو درصد به این سهم اضافه شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد که این سهم‌ها در هیچ یک از این سال‌ها رعایت نشده و کمتر از سهم قانون آن به صندوق واریز شده است. نکته جالب توجه آنکه از سال ۹۷ که بازگشت تحریم‌ها رقم خورد و درآمدهای حاصل از فروش نفت با کاهش زیادی همراه شد، درخواست دولت برای استفاده از منابع صندوق بیشتر شد. بر این اساس در چند سال اخیر برداشت‌های متعددی از منابع این صندوق ارزی برای تامین هزینه‌های جاری دولت صورت گرفته است. طبق گفته‌های رییس بانک مرکزی دولت پیشین نیز، این برداشت‌های متعدد به یکی از دلایل رشد پایه پولی و افزایش تورم تبدیل شد چه آنکه دولت منابع این صندوق را به صورت ارزی در اختیار بانک مرکزی قرار می‌داد و در ازای آن ریال دریافت می‌کرد. بنابراین دو آسیب برداشت از منابع صندوق توسعه ملی یکی وابستگی بیشتر بودجه به نفت و دیگری تامین مالی بودجه از محل‌های تورم‌زا است.

افزایش سهم‌خواهی ارزی دولت

این مساله البته تنها به دولت گذشته محدود نمی‌شود و در سال ۹۱ نیز دولت دهم دست به برداشت ۷/۲ میلیارد دلار از منابع صندوق زد. نکته جالب توجه آنکه این برداشت‌ها برای پرداخت عیدانه صورت گرفت که نتیجه آن تحمیل فشارهای تورمی و همچنین افزایش بدهی دولت به صندوق بود. بنابراین این مساله تنها محدود به یک دولت خاص نبوده و همه دولت‌ها از زمان تاسیس صندوق توسعه ملی در حال برداشت از ذخایر آن برای تامین هزینه‌های جاری خود بوده‌اند. دولت سیزدهم اما با رویکرد متفاوتی پا به صحنه سیاستگذاری گذاشت به طوری که رییس سازمان برنامه‌وبودجه از همان ابتدای کار نسبت به برداشت‌های متعدد از صندوق در سال‌های گذشته انتقاد و اعلام کرد که این رویه باید تغییر کند. اما نگاهی به لایحه بودجه سال آینده نشان می‌دهد که تغییری در این مسیر ایجاد نشده، به طوری که سهم صندوق از درآمدهای نفتی که طبق قانون باید ۴۰ درصد باشد همان ۲۰ درصد باقی مانده و در عین حال درخواست دولت برای استفاده از منابع این صندوق از ۳۶ هزار میلیارد تومان در بودجه سال جاری به ۱۳۷ هزار میلیارد تومان رسیده است. به این ترتیب دولت فعلی نیز در حال حرکت بر همین مسیری است که دولت‌های گذشته رفته‌اند.

انتقاد رییس صندوق توسعه ملی

مهدی غضنفری رییس هیات عامل صندوق توسعه ملی اما به تازگی نسبت به تامین مالی دولت‌ها از صندوق توسعه انتقاد کرده است. وی به این مساله که در سال‌های اخیر از منابع صندوق به صورت‌های مختلف مانند پرداخت برای خسارت هواپیمای اوکراینی، هزینه‌های کرونا، زلزله و حتی عیدانه مورد استفاده قرار گرفته اشاره کرده و گفته که اینها هزینه‌های بودجه‌ای است که از دولت برداشته‌شده و هرچند که با مجوز بوده اما به هر ترتیب مطابقتی با اساسنامه صندوق توسعه ملی ندارد. در حالی که تسویه‌ای در مورد منابع برداشت‌شده صورت نگرفته و ظاهرا صندوق آخرین محل برای پرداخت طلب‌های دولت‌ها است به طوری که از مجموع مبالغ پرداختی از صندوق طی این سال‌ها فقط دو میلیارد دلار برگشت داده شده است.

از نگاه غضنفری، هرساله باید منابع صندوق توسعه ملی افزایش یابد و خارج از آن، انحراف از ماموریت‌ها است. اگر بودجه برای ۸۵ میلیون نفر است، باید توجه داشت که منابع صندوق توسعه ملی برای نسل‌های آینده پیش‌بینی شده و نمی‌دانم چه‌ طور این اجازه را گرفته‌ایم که آن را صرف بخش‌های مختلف مانند کرونا و عیدانه می‌کنیم، بنابراین این موارد را هزینه‌کرد نمی‌دانیم و تسهیلاتی می‌دانیم که باید برگردد. در حالی که مقام معظم رهبری نیز بسیار بر اهمیت حفظ منابع صندوق و افزایش آن تاکید داشته‌اند و به پشتوانه نظر ایشان تاکید داریم که ارز به ریال تبدیل نشود و دولت‌ها صندوق توسعه ملی را حیاط خلوت خود ندانند.

رییس صندوق توسعه بر این مساله نیز تاکید کرده که بازپرداخت تسهیلات ارزی با نرخ ترجیحی و به صورت ریالی غیرممکن است و صندوق در این زمینه کوتاه نخواهد آمد. مسائل مورد اشاره از سوی رییس صندوق توسعه ملی اگرچه مورد تایید بسیاری از صاحب‌نظران است، اما آنچنان که به نظر می‌آید دولت سیزدهم نیز با افزایش سهم‌خواهی خود از منابع صندوق، هیچ ایده جدیدی برای اصلاح این رویه ارائه نداده است.

 علت ۵/۳ برابر شدن سهم صندوق توسعه ملی در بودجه

  سهم‌خواهی دولت‌ها از منابع ارزی صندوق توسعه ملی در سالیان گذشته همواره رو به افزایش بوده، به طوری که بخش قابل توجهی از هزینه‌های بودجه‌ای از منابع این صندوق تامین شده است. برداشت‌های بی‌رویه از منابع ارزی اما در شرایطی صورت می‌گیرد که بر اساس قانون این منابع باید برای نسل‌های آینده ذخیره و صرف توسعه و سرمایه‌گذاری در بخش‌های غیردولتی شود. پیش از تاسیس صندوق توسعه ملی و شکل‌گیری چالش‌های پس از آن (برداشت از منابع صندوق برای جبران کسری بودجه)، حساب ذخیره ارزی محلی برای ذخایر درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت محسوب می‌شد. این صندوق که در ابتدای فعالیت خود و در دوران ریاست‌جمهوری آقای خاتمی تنها توسط دو فرد خوشنام اداره می‌شد، در یک دهه اخیر به صندوق توسعه ملی تغییر شکل داده و به مامنی برای جبران هزینه‌های جاری دولت‌ها بدل شده است. همین مساله در این سال‌ها مطالبات صندوق از حوزه‌های مختلف را بیشتر کرده، مطالباتی که گفته می‌شود بخش زیادی از آنها بازپرداخت نشده است.

دولت سیزدهم از ابتدای شروع به کار خود نسبت به برداشت‌های بی‌رویه از منابع این صندوق انتقاد کرده و مدعی شده که اجازه تداوم این وضعیت را نمی‌دهد. اما نگاهی به لوایح بودجه‌ای نشان می‌دهد در بخش واگذاری دارایی‌های مالی لایحه بودجه سال جاری، سهم‌خواهی دولت از منابع صندوق توسعه ملی ۳۶ هزار میلیارد تومان است که این رقم در لایحه بودجه سال آینده به ۱۳۷ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است. به عبارتی دولت از یک سو سهم ۴۰ درصدی صندوق از فروش نفت را کاهش و به ۲۰درصد تقلیل داده و از سوی دیگر استقراض خود از صندوق توسعه ملی را ۵/۳ برابر کرده است. این مساله نشان از آن دارد که دولت فعلی نیز بر آن است بخش زیادی از هزینه‌هایش را از منابع صندوق تامین کند.

از میان بخش‌های مختلف کشوری که از منابع صندوق وام و تسهیلات دریافت کرده‌اند نام نهادهای غیرعمومی و شرکت‌های وابسته به صندوق‌های بازنشستگی (بابت ساخت نیروگاه‌ها) به چشم می‌خورد. این نهادها که با اهداف متفاوتی از منابع صندوق، وام و تسهیلات دریافت کرده‌اند تاکنون در جهت بازپرداخت وام‌های دریافتی خود نیز برنیامده‌اند. بنابراین دو نقد اساسی در خصوص صندوق توسعه ملی به دولت سیزدهم وارد است؛ نخست آنکه چرا سهم استقراض دولت از منابع صندوق در لایحه بودجه سال آینده ۵/۳ برابر شده و دوم آنکه چرا صندوق مخالفتی با سهم ۲۰ درصدی صندوق از منابع نفتی (با وجود سهم قانونی ۴۰ درصدی) نداشته است؟

افزایش منابع برداشتی دولت از صندوق در لایحه بودجه سال آینده به این معناست که دولت سیزدهم نیز این صندوق ارزی را به عنوان یکی از ابزارهای تامین مالی خود در نظر گرفته که این خود به معنای افزایش وابستگی بودجه به نفت و درآمدهای نفتی است. انتظاری که از صندوق توسعه ملی وجود دارد این است که لیست وام‌ها و تسهیلاتی که از صندوق به نهادها و پروژه‌های مختلف پرداخت شده را اعلام کند؛ در عین حال این صندوق باید پاسخگوی منابعی باشد (۵۰۰ میلیون دلار) که با تصویب مجلس برای وضعیت آب مناطق روستایی اختصاص یافته است. علاوه بر این بازگشت این صندوق به ماهیت اولیه آن، یعنی حساب ذخیره ارزی که زیر نظر سازمان برنامه و بودجه فعالیت داشت می‌تواند بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های این صندوق (از حقوق‌های نجومی گرفته تا گسترده شدن ساختمان‌های این نهاد در حد وزارتخانه) را تقلیل دهد. در دولت اصلاحات حساب ذخیره ارزی تحت نظارت آقای بایزید مردوخی فعالیت داشت و با وجود اداره این حساب ارزی تنها توسط دو شخص، با موجودی ارزی ۱۰ میلیارد دلاری به دولت بعدی تحویل داده شد. با توجه به اینکه صندوق توسعه ملی به محلی برای کاسبی دولت‌ها و تحمیل هزینه‌های سنگین به مردم تبدیل شده، انحلال آن و شروع فعالیت دوباره آن تحت عنوان حساب ذخیره ارزی می‌تواند پایانی باشد به چالش انباشت هزینه‌های صندوق و اختصاص وام‌های کلان برای تامین هزینه‌های جاری دولت.