وجود اشكالات عد‌يده در پالرمو و CFT

پیشینه تعامل ایران با FATF، به حدود سال 2007 (1386) بازمی‌گردد که در آن زمان مذاکراتی میان ایران و گروه ویژه در خصوص برخی کاستی‌ها و نواقص انجام گرفت.گروه ویژه علی­رغم اقدامات انجام­شده و قدردانی از اقدامات ایران در بیانیه­های خود، کماکان نسبت به خطر پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم در نظام بانکی ایران اعلام نگرانی می­کرد تا جایی که در سال 2008 خطر پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم را در چند کشور از جمله ایران هشدار داده و از فوریه سال 2010 تا 2017 ایران را در لیست سیاه کشورهایی که خطر بالای پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم در نظام بانکی آن­ها وجود دارد،‌ قرار داد[1] و از همین رو از کشورها می‌خواست که ضمن احتیاط ویژه در رابطه با مؤسسات مالی و غیرمالی ایران، اقدامات مقابله‌ای علیه کشورمان انجام دهند.

پس از اجرایی شدن توافق هسته­ای در سال 1394، علی­رغم اعلام رفع و تعلیق تحریم­های هسته­ای، گشایش اساسی در روابط بانکی بین­المللی صورت نگرفت و این موضوع به قرار داشتن نام ایران در فهرست کشورهای غیر همکار گروه ویژه اقدام مالی منسوب شد و این موضوع به­عنوان دومین مانع بر سر راه برقراری روابط مالی کشورمان قلمداد شد. ازاین‌رو دولت توان خود را بعد از برجام معطوف به حل مسئله و رفع ایرادات FATF نمود که پس از مذاکرات فراوان، در نهایت منجر به پذیرش برنامه اقدام (Action Plan) از سوی وزیر وقت اقتصاد شد و در عوض بدون حذف ایران از بیانیه عمومی، اقدامات مقابله­ای علیه ایران را به مدت یک سال تعلیق نمود تا در این مدت پیشرفت ایران را در اجرایی کردن برنامه اقدام زیر نظر بگیرد و البته در این مدت نیز با حداکثر احتیاط نسبت به ایران رفتار نمایند. نکته جالب‌توجه درباره برنامه اقدام این است که کارشناسان گروه ویژه اقدام مالی، پس از بررسی و مطالعه دقیق قوانین و مقررات کشور ما و در نظر گرفتن توصیه­ها و استانداردهای کلی این گروه، اقدام به تدوین این برنامه ده بخشی جهت اجرا توسط جمهوری اسلامی ایران کرده­اند.

فارغ از تخلف دولت در پذیرش برنامه اقدام و تعهد به انجام آن بدون طی فرآیند مندرج در اصول 77 و 125 قانون اساسی که به‌جای خود از اهمیت زیادی برخوردار است، بررسی محتوای این برنامه اقدام از اهمیت زیادی برخوردار است که در ادامه دو مورد از تعهدات ایران در این برنامه از حیث حقوقی، مورد بحث قرار خواهد گرفت.

پیش از آغاز بررسی محتوای برنامه اقدام بطور اجمال لازم به ذکر است:

با توجه به مجموع آنچه در این بیانیه تحلیلی حقوقی خواهد آمد از جمله 1- عدم امکان اعمال حق‌شرط‌هایی بر لوایح مذکور که تأمین کننده منافع جمهوری اسلامی باشد 2- مغایرت پذیرش شرایط کنوانسیون‌ها با فلسفه وجودی جمهوری اسلامی در خصوص حمایت از گروه‌های مقاومت داخلی و خارجی به جهت تعریف خاص آن‌ها‌ از تروریسم 3-  وجود اشکالات عد‌یده نسبت به مفاد کنوانسیون‌های پالرمو و cft به نحوی که این لوایح تضمین‌کننده صریح منافع اقتصادی جمهوری اسلامی نیست 4- عدم وجود تضمینی واقعی برای عدم سوء استفاده از اطلاعات تبادل شده مربوط به کانال‌های ارتباطی مالی جمهوری اسلامی ایران جهت جلوگیری از دور زدن تحریم‌ها، به نظر نمی‌رسد الحاق به این کنوانسیون‌ها و بی‌توجهی به آثار نامیمون آن‌ها اقدامی دوراندیشانه و قابل دفاع باشد. به همین خاطر ما معتقدیم بهترین راهبرد مواجه با این مسائل همانی است که رهبری معظم فرمودند: هیچ لزومی ندارد ما چیزهایی که نمی‌دانیم به کجا ختم می‌شود و حتی می‌دانیم که مشکلاتی دارد، به‌خاطر آن جهات مثبت قبول کنیم.(بیانات در دیدار نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورخ 30/3/1397)

بیانیه تحلیلی حقوقی مرکز اندیشه و همفکری راهبردی بسیج در خصوص:

لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران  به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته بین‌المللی و لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین­المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم

بسمه تعالی

1) ماهیت کنوانسیون‌ها و مسئله ابتکار پیوستن به آن

فارغ از اشکالات عدیده‌ای که از جهت شکلی (از جمله عدم انطباق دقیق متن ترجمه شده لوایح که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است با متن اصلی) به لوایح مصوب مجلس شورای اسلامی با عنوان

لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران  به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته بین‌المللی و لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین­المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم وجود دارد لکن ازجمله مسائل حائز اهمیتی که ناظر به کنوانسیون‌های حاضر وجود دارد مسئله ماهیت مفاد آن‌ها می‌باشد. با این مقدمه که کنوانسیون‌ها و معاهات بین المللی در حقوق ایران، براساس ماده (9) قانون مدنی[2]، در حکم قانون عادی و هم‌‌عرض آن شناخته شده‌اند و لذا از اعتبار قوانین عادی و مصوب مجلس برخوردارند و به تبع در محاکم قضائی و سایر مراجع قابل استناد و مجری می‌باشند. لذا معاهدات بین‌المللی از حیث شکلی و همچنین آثار و ماهیت الزام‌آور آن تفاوتی با قوانین داخلی ندارند. از سوی دیگر مطابق قانون اساسی و نظرات شورای نگهبان، در موضوعات و قوانینی که از ماهیت قضائی ‌برخوردارند، دولت صلاحیت ابتکار قانون در این خصوص در قالب لایحه را نداشته و لازم است چنین موضوعاتی در قالب لایحه قضائی و از سوی قوه قضائیه جهت طی مراحل تقنین تقدیم شود. با این توضیح که به ‌‌موجب بند «2» نظر تفسیری شماره‌ی 1065/21/79 مورخ 30/7/1379 شورای نگهبان «هیأت دولت نمی‌تواند مستقلاً لایحه قضایی تنظیم نموده و آن را به مجلس شورای اسلامی جهت تصویب نهایی ارسال نماید». بنابراین کنوانسیون‌های بین‌المللی نیز به جهت مفاد می‌توانند از ماهیت قضائی برخوردار باشند و در نتیجه نظیر سایر لوایح قضائی می‌بایست از سوی رئیس قوه قضائیه ارائه گردند.

ممکن است گفته شود باتوجه به مسئولیت رئیس جمهور در امضای معاهدات بین المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی (اصل 125 قانون اساسی)، در معاهدات بین المللی، موضوع لزوم ارسال لوایح قضائی توسط قوه قضائیه تخصیص خورده و مسئولیت کامل آن از جمله ابتکار پیوستن به آن نیز با قوه مجریه و به تبع رئیس جمهور است. در این خصوص باید گفت امضای رئیس جمهور در خصوص معاهدات بین المللی ناظر به نمایندگی وی از جمهوری اسلامی ایران، به عنوان دومین شخصیت کشور است و نه از جهت ریاست وی بر قوه مجریه. لذا چنین امری منافاتی با لزوم ابتکار پیوستن به معاهدات بین المللی قضائی از سوی قوه قضائیه ندارد.

بنابراین باتوجه به این مقدمات که معاهدات بین المللی پس از طی تشریفات مقرر، نظیر قوانین عادی بوده و در محاکم و برای اشخاص لازم الاجراست، همچنین برخی از این معاهدات برخلاف موافقتنامه‌های دوجانبه مستلزم اموری که علی الاصول در اختیار دولت می باشد (نظیر مذاکرات و هماهنگی های مربوطه) نیست و مسئولیت رئیس جمهور در امضای این معاهدات نیز به نمایندگی از جمهوری اسلامی ایران است، نمی توان تنها به استناد بین‌المللی بودن موضوع مصوبه، اطلاق و عموم نظر تفسیری شورای نگهبان مبنی بر عدم صلاحیت دولت در تنظیم لوایح قضائی به صورت مستقل، را نادیده گرفت. بنا به مراتب فوق، حتی اگر بتوان انعقاد موافقت‌نامه‌های دوجانبه از طریق لایحه دولت در زمینه‌ی موضوعاتی نظیر «معاضدت حقوقی» یا «استرداد مجرمین» که وجه اجرایی بودن آن‌ها نسبت به قضایی بودن آن‌ها غلبه دارد را پذیرفت، اما دولت نمی‌تواند در زمینه‌ی اموری که در ماهیت قضایی آن‌ها تردیدی نیست نظیر «جرم‌انگاری»، «دادرسی» و «مجازات» اقدام به ارائه‌ی لایحه نماید. بنابراین، در خصوص «لایحه الحاق دولتی جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی» که مفاد آن شامل «جرم‌انگاری» (مواد 5، 6، 8، 23)، «پیگرد قضایی، دادرسی و مجازات» (ماده 11)، «توقیف و مصادره» (ماده 12)، «استرداد» (ماده 16)، «انتقال محکومین» (ماده 17) و «معاضدت حقوقی» (ماده 18) می‌شود، و لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم بایستی ابتکار امر را در صلاحیت رئیس قوه قضائیه و از طریق لایحه قضائی دانست.

2) بررسی حق شرط‌های مقرر در خصوص کنوانسیون‌ها

مهم­ترین سند بین­المللی در خصوص حقوق و قواعد حاکم بر معاهدات بین­المللی،‌ معاهده وین 1969 در خصوص حقوق معاهدات است که عمده مباحث مربوط به معاهدات از جمله تعاریف کلی مفاهیم این حوزه، انعقاد معاهدات، تفسیر و اجرای آن تا نحوه خروج از معاهده و ... را بیان داشته است.

یکی از مباحث رایج در بسیاری از معاهدات، اعمال حق شرط[3] از سوی طرفین معاهده است. از همین‌رو در معاهده وین نیز احکام مربوط به تنظیم شرط،‌ قبول یا رد آن،‌ آثار حقوقی شرط، انصراف از شرط، انصراف از اعتراض به شرط و روش شرط­گذاری بیان شده است. به­موجب بند «د» ماده (1) این معاهده، «حق شرط» عبارت است از «بیانیه یک جانبه­ای که یک کشور تحت هر نام یا به هر عبارت در موقع امضا، تنفیذ، قبول، تصویب یا الحاق به یک معاهده صادر می‌کند و به­وسیله آن قصد خود را دایر بر عدم شمول یا تعدیل آثار حقوقی بعضی از مقررات معاهدات نسبت به خود بیان می­دارد.» بدین معنا یک کشور در هنگام پیوستن به یک معاهده می­تواند با اعلام تحفظ نسبت به بعضی از مقررات مندرج در معاهده، ضمن پذیرش کلیت معاهده، عدم پذیرش بخش­هایی از آن را اعلام کرده تا از این طریق بعضی از آثار حقوقی معاهده بر این کشور تحمیل نگردد. به­عبارت دیگر شرط به اقدامی اطلاق می­شود که در صورت اعتبار، نتیجه­اش تحدید تعهد معاهداتی دولت یا سازمان بین­المللی شرط­گذار است. فلسفه پذیرش اعمال حق شرط از سوی کشورها نیز، نه برای معاف کردن دولت­ها از انجام تعهدات اساسی، بلکه برای مشارکت هر چه بیشتر آن ها در اجرای تعهدات تجویز شده است و از همین روست که دست کشورها در معاف ساختن خود از بخش­هایی از معاهده چندان باز نیست؛ چرا که هر معاهده­ای شرط بردار نیست و هر شرطی هم نمی­تواند قابل قبول باشد که تشریح مبسوط آن در منابع حقوق بین­الملل از جمله معاهده وین ذکر شده است.

اما در رابطه با حق شرط‌های مقرر در کنوانسیون‌های حاضر دو مسئله اساسی وجود دارد.

1-  چنانچه کشوری شرطی برخلاف هدف و منظور –و با ادبیات حقوقی کشورمان خلاف مقتضای معاهده- اعلام نماید، این شرط چه تأثیری خواهد داشت؟ آیا چنین شروطی موجب خواهد شد تا کلاً الحاق کشور به معاهده منتفی گردد و یا صرفاً‌ شرط باطل بوده و بدون درنظر گرفتن شرط غیرمعتبر، این طرف معاهده، ملزم به اجرای تعهدات خود در مقابل سایر طرف­های معاهده است؟

2- درصورتی که شرط برخلاف مقتضای معاهده نباشد ولکن از سوی برخی طرفین معاهده مورد ایراد قرار گیرد. در این صورت چه وضعیتی مابین طرف شرط گذار با طرفین معترض حاکم خواهد بود.

درخصوص مسئله اول باید گفت در مواد (۱۹) الی (۲۳) کنوانسیون وین ۱۹۶۹ شروط ماهوی و شکلی «حق شرط» مقرر شده است. به موجب ماده (۱۹)، چنانچه معاهده ای در مورد حق شرط مقررات صریحی داشته باشد، دولتها باید در زمان اعلام شرط بر اساس مقررات مزبور عمل نمایند. به عنوان مثال بعضی از مقررات که با روش وفاق عام تهیه و تنظیم شده‌اند اصولا اعلام «شرط» را منع کرده‌اند. بدیهی است دولت‌ها نمی‌توانند بر این معاهدات شرط وارد کنند. بعضی از معاهدات نیز مقررات اساسی خود را استثناء نموده و مواردی را که نسبت به آن‌ها اعلام شرط مجاز است، مشخص می‌کنند. در این صورت فقط در مورد مقررات خاص و مشخص امکان اعلام شرط از سوی دولتها وجود دارد و نه همه مفاد مقررات.

اما بر اساس بند «ج» ماده (۱۹) چنانچه معاهده‌ای در مورد حق شرط سکوت کرده باشد، شروط اعلامی نباید با «هدف و موضوع معاهده» مغایرت داشته باشد ولذا این امر معیار اعتبار و قابلیت پذیرش «حق شرط» است.

اما اولین نکته اساسی در مورد این معیار، مشخص نبودن مرجع صالح برای تشخیص مطابقت یا مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده است. طبق نظام حقوقی موجود ارزیابی مشروعیت و اعتبار شرط از جهت مطابقت آن با هدف و موضوع معاهده به عهده طرف‌های دیگر معاهده است و دولت‌هایی که به نظر آن‌ها شرط با موضوع و هدف معاهده مغایرت ندارد، آن را می‌پذیرند و دولت‌هایی که نظر مخالف دارند اعلام مخالفت می‌نمایند. اما در خصوص اثر این مخالفت، نظر واحدی وجود ندارد. مطابق یک نظر در چنین حالتی معاهده بین شرط‌گذار و طرف مقابل منعقد نمی‌گردد چرا که می‌توان اراده کشور را با نپذیرفتن شرط، زائل شده تلقی نمود و در نتیجه اراده کشور برای الحاق به مصوبه را مخدوش دانست. ولکن براساس نظر دیگر صرفاً شرط مذکور غیرمعتبر بوده و بدون اعتبار بخشیدن به آن شرط،‌ معاهده بین طرفین مجرا و تعهدات طرف شرط گذار براساس معاهده مستقر خواهد شد. کنوانسیون وین نیز تاحدودی به همین مسئله اشاره نموده است و مقرر داشته کشوری که مخالف شرط است و آن را مغایر با موضوع و هدف معاهده می‌داند، مخالفت آن با شرط مانع از لازم‌الاجرا شدن معاهده بین آن کشور و کشور شرط گذار نمی‌شود، مگر آنکه کشور مخالفت کننده قطعا منظور مخالف آن را ابراز کرده باشد ( بند ب قسمت ۴، ماده ۲۰ کنوانسیون وین ۱۹69) و از سوی دیگر شرط نیز به دلیل تعارض با هدف معاهده منتفی و باطل است (بند «ج» ماده ۱۹ کنوانسیون وین 1969).

در هرصورت فارغ از اینکه از حیث نظری کدام یک از این نظرات صحیح می‌باشد، در عرصه واقعیت مشخص شده که کشورها براساس منافع و مصالح خود عمل می‌کنند. به عنوان نمونه می‌‌توان به اعتراض کشورها نسبت به شرط کلی جمهوری اسلامی ایران درخصوص کنوانسیون حقوق کودک اشاره نمود. با این توضیح که یکی از معاهدات مربوط به حقوق بشر که تصویب مشروط آن توسط ایران انتقادات فراوانی را در پی داشته است، کنوانسیون حقوق کودک ۱۹۸۹ است که به هنگام تصویب آن در اسفند ماه ۱۳۷۲، مجلس شورای اسلامی ماده واحده ای را به این شرح تصویب نمود «کنوانسیون حقوق کودک مشتمل بر یک مقدمه و ۵۴ ماده به شرح پیوست، تصویب و اجازه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به آن داده می‌شود، مشروط بر اینکه مفاد آن در هر مورد و هر زمان در تعارض با قوانین داخلی و موازین اسلامی باشد و یا قرار گیرد، از طرف دولت جمهوری اسلامی ایران لازم الرعایه نباشد.» از سوی دیگر در بند «۲» ماده (۵۲) کنوانسیون حقوق کودک در مورد حق شرط مقرر شده «شرط‌هایی که مغایر هدف و موضوع کنوانسیون باشند پذیرفته نیست». اما مقام صالحی نیز برای تشخیص مغایرت یک شرط با هدف و موضوع کنوانسیون معین نشده است. برخی از دولت‌های عضو کنوانسیون حقوق کودک شرط ایران را بدلیل کلی بودن آن مغایر هدف و موضوع معاهده تلقی و با آن مخالفت نموده‌اند. دولت آلمان در ۱۱ اوت ۱۹۹۵ اعلام نمود که با توجه به مبهم بودن شرط ایران، آن را مغایر با الزامات ناشی از حقوق بین الملل دانسته و با آن مخالف است. اما مخالفت آن مانع از لازم الاجرا شدن کنوانسیون حقوق کودک در روابط میان دو دولت نیست. با این وجود، منافع مشترک دولت‌ها ایجاب می‌کند که هدف و موضوع معاهداتی که عضویت آن را پذیرفته اند، مورد احترام باشد. دولت ایرلند نیز در ۵ سپتامبر ۱۹۹۵ اعلام می‌کند که حق شرط ایران این مشکل را برای دولت‌های عضو کنوانسیون بدنبال دارد که نمی‌دانند جمهوری اسلامی ایران کدامیک از مواد را نمی‌خواهد اجرا کند و بنابراین حدود و قلمرو تعهدات دولت شرط گذار معلوم نیست.(www.unhchr.ch/french/html/menu3/b/treaty15) . اکثر دولت های دیگر مخالف شرط ایران نیز اعلام داشته اند که مخالفت آن ها مانع از لازم الاجرا شدن کنوانسیون در روابط فیما بین نیست. با این وجود، لزوم احترام به هدف و موضوع معاهده را یاد آور شده و شرط ایران را بی اعتبار تلقی نموده اند.

همچنین گذشته از این که کدامیک از این نظرات در خصوص شرط خلاف مقتضای معاهده پذیرفته شود، در خصوص موضوع معاهدات حاضر شاید از لحاظ سیاسی این موضوع تفاوت چندانی نداشته باشد. چرا که جمهوری اسلامی ایران بر اساس تعهدی که دولت به گروه ویژه اقدام مالی داده است، در مقابل خروج ایران از لیست کشورهای غیر همکار، باید بعضی از اقدامات را انجام دهد که پیوستن به معاهده پالرمو و تصویب cft از جمله آن تعهدات است. از سوی مقابل اگر چه دولت قصد الحاق به این معاهدات را برای جلوگیری از تحریم­های کشور دارد، اما مساله موضوعیت یافتن این کنوانسیون‌ها در خصوص گروه­های مقاومت و اشخاص حقوقی داخلی حامی این گروه­ها باعث شده است تا دولت و مجلس تحفظاتی را برای این معاهدات درنظر گیرند. حال چنانچه این شروط خلاف هدف و منظور معاهدات تلقی گردد، اگر بر اساس فرض اول شرط باطل بوده و بدون در نظر گرفتن شرط، ایران مکلف به اجرای معاهدات باشد که در این صورت الزام به حمایت از مبارزات حق­طلبانه مستضعفین در برابر مستکبرین در هر نقطه از جهان بر اساس اصل 154 قانون اساسی موجب خواهد شد تا ایران بر خلاف معاهده­ای که پذیرفته است، مجبور به عمل شده و از این راه نیز تحت فشار بین­المللی قرار گیرد و چنانچه طبق فرض دوم شرط غیرمعتبر باعث جلوگیری از الحاق به معاهدات گردد نیز که طبق شرایط فعلی ایران به­خاطر حمایت از گروه­هایی که طبق تعریف کشورهای متخاصم مجرمان سازمان­یافته فراملی و گروه­های تروریستی خوانده می­شود، تحت تحریم قرار خواهد داشت و در هر دو صورت شرط­های پیش­بینی­شده تأثیری بر اوضاع نخواهد داشت.

اما در خصوص مسئله دوم درخصوص حالتی که یکی از کشورهای عضو معاهده نسبت به یک حق شرط اعتراض نماید، باید گفت این اتفاق در معاهدات بین­المللی امری رایج تلقی می­شود و از حقوق کشورها دانسته شده است که رزرو کشورها نسبت به بعضی از تعهدات معاهده چندجانبه را نپذیرند. در این صورت از لحاظ حقوقی شرایط خاصی بین اطراف معاهده ایجاد خواهد شد. در این خصوص نیز بر اساس جزء «ب» بند «4» ماده 20 کنوانسیون وین، «مخالفت یک کشور متعاهد با حق شرط یک کشور مانع از لازم­الاجرا شدن معاهده بین کشور مخالفت کننده و کشوری که حق شرط ارائه نموده است، نمی­شود مگر آنکه کشور مخالفت کننده قطعاً منظور مخالف آن را ابراز نموده باشد.»  و از سوی دیگر شرط نیز به دلیل اینکه باطل شناخته نشده معتبر خواهد بود و بر اساس بند «3» ماده (21) «اگر کشوری که با حق شرط مخالفت کرده، با لازم الاجرا شدن معاهده بین خود و کشوری که به حق شرط اقدام نموده مخالفت نکند، آن قسمت و به همان میزان از مقرّرات معاهده که موضوع حق شرط واقع شده است، بین آن‌ها اعمال نخواهد شد.» در نتیجه در معاهدات حاضر چنانچه کشورهای دیگر نسبت به آن دسته از شرط های صحیح اعتراض کنند، معاهدات به جز در خصوص موضوعات مشروط بین طرفین لازم الاجرا خواهد بود.

برای نمونه می‌توان حق‌شرط‌های وضع شده از سوی برخی کشور‌ها در تصویب cft را مورد ملاحظه قرار داد. در خصوص کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم موسوم به cft که تاکنون بیش از 180 کشور دنیا آن را تصویب نموده و مطابق با قواعد مندرج در کنوانسیون اسناد معاهده را نزد امین معاهده تودیع کرده‌اند. از میان این کشورها 62 کشور در بازه‌ی قانونی اقدام به تعیین حق شرط و یا اعلامیه‌ی تفسیری نموده‌اند. این حق شرط‌ها ناظر بر مواد مختلف کنوانسیون است. تعداد فراوانی از این حق شرط‌ها ناظر به جزء «الف» بند «2» ماده (2) کنوانسیون و بند «1» ماده (24) است که در متن معاهده امکان حق شرط بر آن مواد تصریح شده است. این در حالی است که برخی از کشورها ناظر بر سایر مواد کنوانسیون نیز اقدام به اعمال حق شرط نموده‌اند که در بسیاری از موارد با مخالفت و اعتراض سایر کشورها مواجه شده است. در این خصوص می‌توان اشاره نمود که کشورهای عضو کنوانسیون با شرط‌های تعیین‌شده به‌وسیله‌ی کشورهای اردن، مصر، سوریه، یمن، نامیبیا، کویت، بلژیک، بنگلادش، کره و پاکستان مخالفت نموده‌اند. به‌عنوان مثال می‌توان به برخی از این شروط که از سوی کشورهای عضو کنوانسیون مورد اعتراض قرار گرفته اشاره نمود: شرط تعیین شده به‌وسیله‌ی کشور اردن ناظر به بند «1» ماده (2) و مفهوم مد نظر کنوانسیون در خصوص تروریسم بوده است که مقرر می‌دارد: «دولت پادشاهی اردن اقدام به مبارزه مسلحانه‌ی ملی و مبارزه با اشغالگری خارجی در مقام اعمال حق تعیین سرنوشت مردم را به عنوان اقدامات تروریستی در چارچوب بند 1 (ب) ماده 2 کنوانسیون در نظر نمی‌گیرد.» این شرط به استناد مغایرت با موضوع و هدف معاهده با مخالفت و اعتراض کشورهای هلند، اتریش، کانادا، دانمارک، فنلاند، فرانسه، آلمان، مجارستان، ایتالیا، نروژ، پرتغال، سوئد، بریتانیا و آمریکا  مواجه شده است.

شرط تعیین شده به‌وسیله‌ی مصر ناظر بر مفهوم تروریست بر کنوانسیون بوده و دولت مصر در مقام اعمال حق شرط بر بند «1» ماده (2) کنوانسیون مقرر می‌دارد: «بدون پیش‌داوری نسبت به اصول و هنجارهای حقوق بین‌الملل عمومی و قطعنامه‌های مربوطه سازمان ملل متحد، جمهوری عربی مصر اقدامات مقاومت ملی را در تمام اشکال آن، از جمله مقاومت مسلحانه علیه اشغال و تجاوز خارجی با نظر به اصل آزادی و با توجه به معیارهای خود تعریف می‌نماید.» این شرط به استناد مغایرت با موضوع و هدف معاهده با مخالفت و اعتراض کشورهای هلند، اتریش، بلژیک، کانادا، دانمارک، استونی، فنلاند، فرانسه، مجارستان، ایرلند، ایتالیا، لتونی، لهستان، پرتغال، اسپانیا، سوئد، بریتانیا، آمریکا مواجه شده است.

شرط تعیین شده به‌وسیله‌ی دولت سوریه نیز ناظر بر مفهوم تروریست در کنوانسیون و خارج نمودن تعهدات خود از حوزه‌ی «مقاومت در برابر اشغال خارجی» بوده است که این حق شرط با مخالفت کشورهای اتریش، بلژیک، کانادا، دانمارک، استونی، فنلاند، فرانسه، آلمان، مجارستان، ایرلند، ایتالیا، ژاپن، لتونی، هلند، لهستان، پرتغال، اسپانیا، سوئد، بریتانیا، آمریکا و چک مواجه شده است.

 علاوه بر این در اعلامیه‌ی حق شرط سوریه بیان شده است که : «الحاق جمهوری عربی سوریه به این کنوانسیون به هیچ وجه نباید به‌منزله‌ی به رسمیت شناختن اسرائیل و یا ورود کشور سوریه به هرگونه معاهده با اسرائیل در زمینه های حاکم بر مفاد کنوانسیون تلقی گردد.»

حق شرط تعیین شده به‌وسیله‌کشور یمن نیز به استناد مغایرت با موضوع و هدف کنوانسیون با مخالفت کشورهای  اتریش، استرالیا، چک، استونی، فنلاند، فرانسه، آلمان، مجارستان، ایرلند، ایتالیا، لتونی، هلند، لهستان، اسلواکی، اسپانیا، سوئد و بریتانیا مواجه شده است. دولت یمن در اعلامیه‌ی حق شرط خود صرفا بر مشروط‌سازی مفهوم تروریسم در ماده 2 کنوانسیون تاکید دارد و حدود آن را روشن نکرده است. ضمنا دولت یمن نیز به عدم رسمیت شناختن اسراییل و هر گونه روابط معاهداتی با این رژیم اشاره دارد.

دولت کویت در مقام اعمال حق شرط بر کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم مقرر می‌دارد: «تعهدات دولت کویت به کنوانسیون، شامل تعهدات عربی و اسلامی این کشور در خصوص تعریف تروریسم و تمایز بین تروریسم و مبارزه ملی قانونی علیه اشغال نمی‌گردد.» حق شرط تعیین شده به‌وسیله‌کشور کویت نیز به استناد مغایرت با موضوع و هدف کنوانسیون با مخالفت کشورهای اتریش، بلژیک، کانادا، چک، دانمارک، فنلاند، آلمان، مجارستان، ایرلند، ایتالیا، لتونی، هلند، لهستان، رومانی، اسپانیا، سوئد، سوئیس، آمریکا و بریتانیا مواجه شده است.

دولت نامیبیا در مقام اعمال شرط بر این کنوانسیون اعلام می‌دارد: «مبارزات مردمی که در راستای اصول حقوق بین‌الملل برای رهایی و استقرار خود، از جمله مبارزه مسلحانه علیه استعمار، اشغال، تجاوز و سلطه نیروهای خارجی انجام می‌دهند، نباید به عنوان اعمال تروریستی در این معاهده محسوب گردد.» این شرط نیز با استناد به مغایرت با موضوع و هدف معاهده مورد اعتراض کشورهای اتریش، بلژیک، کانادا، چک، فنلاند، آلمان، یونان، ایرلند، لتونی، هلند، نروژ، لهستان، پرتغال، اسلوکی، اسپانیا، سوئد، سوئیس، بریتانیا و آمریکا قرار گرفته است.

دولت بلژیک نیز در مقام اعمال حق شرط بر کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم، جرایم سیاسی را از دایره‌ی لزوم استرداد مجرمین خارج می‌نماید و مقرر می‌دارد:«شرایط استثنایی، دولت بلژیک حق خودداری از استرداد یا معاضدت قضایی را در رابطه با هر گونه جرمی که در ماده 2 آمده است و به نظر  دولت بلژیک یک جرم سیاسی، یا به عنوان یک جرم مرتبط با یک جرم سیاسی و یا جرمی با انگیزه‌های سیاسی باشد؛ برای خود حفظ خواهد کرد.» این حق شرط نیز به علت مغایرت با موضوع و هدف معاهده با مخالفت کشورهای کانادا، آلمان، ایتالیا، هلند، اسپانیا، بریتانیا، آمریکا و آرژانتین مواجه شده است.

دولت بنگلادش در مقام الحاق به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم که این کنوانسیون را صرفا در چارچوب قانون اساسی خود لازم‌الاجرا می‌داند و مقرر می‌دارد:« دولت جمهوری خلق بنگلادش فرض داشته است که الحاق به این کنوانسیون نباید با تعهدات بین المللی  بنگلادش مطابق با قانون اساسی این کشور مغایرت داشته باشد.» این حق شرط با مخالفت کشورهای کانادا، آلمان، ایتالیا، هلند، اسپانیا، بریتانیا و آمریکا مواجه شده است.

دولت کره در مقام تصویب کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم اعلام می‌دارد که خود را به ضوابط مذکور در ماده 14 کنوانسیون در خصوص استرداد مجرمین و معاضدت قضایی ملزم نمی‌داند. این حق شرط با مخالفت کشورهای هلند، فرانسه، نروژ، اسپانیا، سوئد، بریتانیا، مولداوی، آرژانتین و آلمان مواجه می‌شود.

دولت پاکستان نیز  در مقام الحاق به کنوانسیون موضوع استرداد و معاضدت قضایی در خصوص جرایم را محدود به مقررات داخلی خود دانسته است که این حق شرط با مخالفت کشورهای هلند، ژاپن و بریتانیا مواجه شده است.

در مقام تبیین حق شرط‌های تعیین‌شده بر کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم باید به این مسئله اشاره نمود که برخی کشورها بر این نکته تاکید کرده‌اند که اعتراض صرفاً ناظر بر حق شرط‌های مغایر با موضوع و هدف معاهده بوده و مانع از اعمال معاهده نسبت به طرفین نخواهد بود و برخی از کشورها صرفا بر مخالفت با حق شرط تاکید کردند و مخالفت صریح خود با لازم‌الاجرا شدن اصل کنوانسیون را بیان نکرده‌اند و در نتیجه این اعتراض‌ها دلالتی بر عدم مخالفت با اجرایی شدن مفاد معاهده غیر از موضوع حق شرط میان طرفین ندارد.

حال با عنایت به این توضیحات به بررسی شروط پیش بینی شده  توسط جمهوری اسلامی ایران جهت کنوانسیون‌های پالرمو و cft پرداخته می‌شود:

یکم) بررسی شروط پیش بینی شده جهت کنوانسیون پالرمو:

بند «1»- مطابق بند نخست از شروط، کل مفاد کنوانسیون براساس قوانین و مقررات داخلی تفسیر و اجراء خواهد شد.

1. چنین شرطی اگرچه باهدف جلوگیری از برداشت هایی از کنوانسیون است که با حقوق داخلی ما در تعارض است، اما باید به این نکته توجه نمود که چنین شرط کلی که به منزله حاکم بودن همیشگی قوانین و حتی مقررات داخلی بر این معاهده می باشد (حتی مقررات آتی)، برخلاف مقتضای هر معاهده‌ای از جمله معاهده حاضر است و بدون شک از سوی اطراف (اعضاء) معاهده نمی‌تواند مورد پذیرش قرار گیرد. چراکه این امر در واقع به منزله نپذیرفتن معاهده است. با این توضیح که اعمال حق شرط نسبت به کل مفاد کنوانسیون، از جمله تعاریف یک معاهده و دامنه شمول آن عملاً چیزی از محتوای آن باقی نخواهد گذاشت و چنین امری از منظر حقوق بین­الملل مورد اشکال است و همانگونه که توضیح آن گذشت اولا می تواند توسط کشورهای دیگر مورد اعتراض قرار گیرد و ثانیاً علی  رغم عدم اعتبار شرط جمهوری اسلامی ایران به صورت کامل به تعهدات خود براساس معاهده متعهد گردد.

2. بند مزبور برخلاف قواعد حقوق بین­الملل نسبت به «کلیه مفاد» معاهده اعلام شرط کرده و به‌صورت تمثیلی بعضی از مواد را نام برده است که این امر در فرآیند تصویب معاهدات پذیرفته نیست و اثری نخواهد داشت و از این ‌جهت دارای اشکال است. چراکه همانگونه که بیان داشتیم، مطابق کنوانسیون وین، اعضا می­توانند قصد خود را دایر بر عدم شمول یا تعدیل آثار حقوقی «بعضی از مقررات معاهده» نسبت به خود بیان دارند[4]؛ البته با این قید که حق شرط با هدف و منظور معاهده مغایرت نداشته باشد.[5]

لازم به ذکر است که پیش از این در جریان تصویب «لایحه الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون محو کلیّه اشکال تبعیض علیه زنان» شورای نگهبان در نظریه شماره 3972/30/82 مورخ 27/5/1382، با استناد به این که شرط عدم قبول اجرای مفاد کنوانسیون در موارد خلاف شرع و قانون اساسی، چون با اهداف منظور این کنوانسیون سازگار نیست[6]، پذیرفته نخواهد بود و در نتیجه دولت جمهوری اسلامی ایران ملزم به پذیرش مفاد کنوانسیون در این موارد نیز می­شود، فلذا الحاق ایران به آن معاهده را خلاف شرع و اصول متعدد قانون اساسی شناختند.

همچنین شرط مزبور مشابه شرط جمهوری اسلامی ایران نسبت به کنوانسیون حقوق کودک می باشد که خود باعث چالش های جدی درخصوص اعتبار این شرط و تعهد جمهوری اسلامی ایران شده است.

بند «3»- در بند سوم از شروط مقرر شده، در مورد مبنا قرار دادن مواد (15)، (16) و (18) کنوانسیون، حسب مورد تصمیم گیری خواهد شد. این شرط از چند حیث واجد ابهام است. اول اینکه مشخص نیست منظور از مبنا قرار دادن این مواد چیست. چرا که به عنوان مثال در ماده (16) دو دسته کشور مجزا و تکلیف هرکدام مشخص شده است. یکی کشورهایی که استرداد مجرمین را منوط به وجود معاهده می نمایند و یک دسته کشورهایی که استرداد مجرمین را منوط به وجود معاهده نمی نمایند و در مورد دسته اول مقرر شده این کشورها اولاً باید هنگام تصویب معاهده، دبیرکل سازمان ملل را از پذیرش یا عدم پذیرش این معاهده به عنوان معاهده استرداد آگاه نمایند وثانیاً در صورت عدم پذیرش، درصدد انعقاد معاهده استرداد با کشورهای عضو برآیند. لذا همانگونه که مشاهده می شود مشخص نیست مقصود از تصمیم گیری درخصوص مبنا قرار دادن ماده (16) چیست.

   دوم اینکه مشخص نیست تصمیم گیری جمهوری اسلامی ایران نسبت به این امر برچه اساس و تشریفاتی خواهد بود. آیا دولت و یا مرجع مرکزی این کنوانسیون (موضوع تبصره ماده واحده) این صلاحیت را خواهند داشت و یا باید مطابق اصل 77 به عنوان یک موافقتنامه بین المللی به تصویب مجلس برسد.

بند «4»- چهارمین شرط، با اعلام عدم خدشه این معاهده به حقوق مشروع و پذیرفته‌شده ملت­ها یا گروه­های تحت سلطه استعمار و اشغال خارجی برای مبارزه با تجاوز و اشغالگری و اعمال حق تعیین سرنوشت از نگاه جمهوری اسلامی ایران، درصدد خارج نمودن این فعالیت­ها از شمول جرائم سازمان­یافته فراملی بوده است؛ اما در این خصوص ذکر چند نکته ضروری به نظر می­رسد:

1. موضوع مطروحه در این بند یک قاعده و اصل مسلم حقوق بین الملل است و هیچ مرجعی چنین حقی را نفی نمی نماید بلکه آنچه محل اختلاف می باشد، مصداق و نحوه اعمال حق مشروع مقابله با تجاوز و حق تعیین سرنوشت است. به عبارت دیگر جهت تحقق هدف مدنظر جهت خروج گروه های مقاومت می بایست عمل این گروه ها از شمول جرائم و مفاد کنوانسیون حاضر استثناء می شد و نه حق تعیین سرنوشت که حقی غیرقابل خدشه برای همه می باشد.

2. تبصره «2» ماده (1) قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم مصوب 13/11/1394 مجلس شورای اسلامی، با بیان این­که «اعمالی که افراد، ملت‌ها یا گروه‌ها یا سازمان‌های آزادی‌بخش برای مقابله با اموری از قبیل سلطه، اشغال خارجی، استعمار و نژادپرستی انجام می‌دهند، از مصادیق اقدامات تروریستی موضوع این قانون نمی‌باشد.» اقدام به استثناء کردن این دسته از فعالیت­ها از زمره فعالیت­های تروریستی از نگاه جمهوری اسلامی ایران نموده است؛ اما در برنامه اقدامی[7] که از سوی گروه ویژه اقدام مالی (FATF‌) برای ایران تدوین شده و توسط وزیر وقت اقتصاد پذیرفته شده است – و تصویب و اجرای معاهده پالرمو نیز ازجمله تعهدات ایران در آن برنامه به شمار می­رود-، ایران متعهد به حذف استثناء مذکور در قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم شده است و بر اساس بندی دیگر ایران متعهد شده است که تضمین نماید که جرم تأمین مالی تروریسم به اقدامات خاصی محدود نمی­شود و تأمین مالی سازمان‌های تروریستی و اشخاص تروریست با هر هدفی را پوشش می­دهد. با این رویکرد که در لایحه پیشنهادی دولت برای اصلاح قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم نیز عیناً مورد قبول و تصویب دولت قرار گرفته است، اگرچه تلاش شده است تا با تحفظ، رفتارهای با انگیزه­های مذکور، از نظر ایران جرم سازمان‌یافته تلقی نشود، بااین‌حال با توجه به توضیحات پیش گفته و همچنین قرائن و شرایط تأثیر این شرط محل تأمل جدی است.

علاوه بر آنچه گفته شد، ذکر این نکته لازم است که از مفهوم مخالف بند «3» ماده (35) کنوانسیون می‌توان این‌گونه برداشت نمود باتوجه به اینکه تنها امکان حق شرط گذاشتن بر بند «2» ماده مزبور ممکن دانسته شده است، این امر به منزله فقدان اعتبار شروط مقرر توسط کشورها جهت سایر مفاد معاهده می‌باشد ولذا از این حیث نیز علاوه بر مباحثی که پیشتر بیان شد، اعتبار شروط مزبور را محل خدشه قرار می‌دهد.

فارغ از مباحث و نکاتی که در خصوص ایرادات و ابهامات متن ماده­واحده و شروط مقرر و همچنین کلیات معاهده و ایرادات شکلی و ترجمه‌ای آن، مفاد معاهده نیز دارای ایرادات، ابهامات و نکات متعددی است که جهت جلوگیری از اطاله متن از ‌بررسی این موارد صرف نظر می‌شود.

دوم) تحلیل حق‌شرط‌های جمهوری اسلامی ایران بر کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم

بررسی شروط مزبور از این جهت که در مقام رفع ایرادات و مغایرت‌های کنوانسیون می‌باشد حائز اهمیت می‌باشد. در ادامه به آن دسته از شروطی که مطابق با ضوابط و معیارهای حقوق بین‌الملل نمی‌تواند رافع ایرادات و مغایرت‌های مزبور باشد خواهیم پرداخت.

1) حق‌شرط‌های غیرمجاز بر کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم

مبتنی بر ضوابط مذکور در کنوانسیون حقوق معاهدات وین (1969) همانگونه که گفته شد حق شرط دارای تعریف و شرایط مشخصی است که عدم رعایت آن‌ها شرط‌های تعیین‌شده به وسیله‌ی کشور شرط‌گذار را باطل می‌نماید. دو شرط از 7 شرط تعیین‌شده به وسیله‌ی مجلس شورای اسلامی را می‌توان در زمره چنین حق شرط‌هایی دانست که فاقد شرایط مقرر در معاهده وین بوده و باطل می‌باشد، ذیلاً به‌بررسی این شروط و چرایی ابطال آن‌ها خواهیم پرداخت:

الف) بند «2» ماده واحده

مطابق با آن‌چه از عنوان کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم بر می‌آید و با استناد به مقدمه‌ی کنوانسیون (به عنوان یکی از مهم‌ترین منابع تفسیری متن معاهده در نظام حقوق بین‌الملل)، هدف و موضوع اصلی از تدوین کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم، اتخاذ اقداماتی در راستای رفع تروریسم بین‌المللی و سرکوب و محو اعمال تروریستی در همه‌ی نقاط جهان بدون توجه به انگیزه و علل آن بوده است. در این راستا بند «1» ماده (2) کنوانسیون در مقام تعریف عمل تروریستی به عنوان موضوع اصلی معاهده که باید از هرگونه کمک و تأمین مالی به آن خودداری شود برآمده است و تعریف تروریسم را به‌نحوی عام و شامل مقرر داشته و در ماده (6) نیز در مقام اعلام لزوم تدوین قوانین داخلی در راستای جرم‌انگاری اعمال کیفری موضوع معاهده توسط کشورهای عضو، به ضرورت عدم توجیه هرگونه عمل به دلایل و ملاحظاتی نظیر سیاسی، فلسفی، عقیدتی، نژادی، قومی، مذهبی و سایر ملاحظات تصریح داشته است. لذا مستند به چنین اموری می‌توان مقابله تأمین مالی اعمال تروریستی تحت هرعنوان و با هرانگیزه‌ای را هدف و موضوع اصلی کنوانسیون حاضر قلمداد نمود. فارغ از اینکه مستند به برخی اسناد بین‌المللی، به اعتقاد مراجعی همچون سازمان ملل، عمل تروریستی ذاتاً و بدون ملاحظه انگیزه آن ممنوع قلمداد می‌شود.  

از سوی دیگر مطالعه‌ی رویه‌ی عملی اعتراض کشورها به حق‌شرط‌های تعیین‌شده بر مفهوم تروریست در این کنوانسیون مؤیدی بر این امر محسوب می‌گردد که هرگونه تحدید مفهوم اعمال تروریستی مذکور در بند «1» ماده (2) کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم به‌منزله‌ی حق شرط مغایر با موضوع معاهده محسوب می‌گردد و در نتیجه حق شرط غیر مجاز تلقی شده است.

حال همانگونه که مشاهده می‌شود حق شرط تعیین شده در بند «2» ماده واحده مصوب مجلس ناظر بر محدود نمودن تعریف مذکور در بند «1» ماده (2) کنوانسیون در خصوص مفهوم تروریسم است و براساس آن «مبارزات مشروع مردمی علیه از جمله سلطه استعماری و اشغال خارجی» مشمول تعریف عمل تروریستی قرار نگرفته است. درحالی‌که بدون شک باعنایت به موضوع کنوانسیون حاضر، چنین شرطی مغایر هدف این کنوانسیون مبنی‌بر تأمین مالی کلیه اشکال تروریسم بدون هرگونه ملاحظه و انگیزه‌ای تلقی خواهد شد و به تبع بر اساس ضوابط و معیارهای حقوق بین‌الملل از جمله بند «3» ماده (19) کنوانسیون حقوق معاهدات وین (1969) این شرط غیر مجاز بوده و باطل تلقی می‌گردد و باطل بودن شرط مبتنی‌بر توضیحات پیش‌گفته به‌منزله‌ی تعهد جمهوری اسلامی ایران نسبت به طرف‌های معاهده بدون درنظر گرفتن حق شرط تلقی می‌گردد. در چنین صورتی تعریف مذکور از تروریسم علاوه بر مغایرت با مبانی نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران در خصوص حمایت از مستضعفان و در برابر مستکبران عالم است که در بند «16» اصل (3) و اصل 154 قانون اساسی نیز بر آن تاکید شده است؛ تهدید جدی برای نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران به‌ویژه ارتش و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی تلقی می‌گردد و مغایر با اصول مذکور در مبحث دوم از فصل نهم قانون اساسی با موضوع ارتش و سپاه پاسداران انقلاب خواهد بود.

شایان ذکر است برخلاف تصوری که اعمال «ناشی از اجرای حق تعیین سرنوشت» را موضوعاً از چارچوب این کنوانسیون و مفهوم تروریسم خارج دانسته و در نتیجه حق شرط مقرر را مغایر موضوع و هدف معاهده تلقی نمی نمایند، از سال 1994 و با تصویب قطعنامه 60/49 مجمع عمومی سازمان ملل متحد در خصوص اتخاذ اقداماتی جهت رفع تروریسم بین‌المللی (این قطعنامه به‌عنوان یکی از مبانی تصویب کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم محسوب می‌گردد که در متن مقدمه‌ی کنوانسیون به آن اشاره گردیده است.) کلیه‌ی اقدامات، اعمال و روش‌های تروریستی با هر هدفی و انگیزه‌ای، اعم از اعمال حق تعیین سرنوشت و یا غیر از آن، در هر کجا و به‌وسیله‌ی هر فردی به‌عنوان اقدامات جنایی و غیرقابل توجیه محسوب می‌شود. لذا مبتنی بر این امر نمی‌توان اعمال تروریستی ناشی از اجرای حق تعیین سرنوشت را از دایره‌ی این کنوانسیون خارج نمود.

ب) بند «5» ماده واحده:

مطابق با آن‌چه در مقام تبیین حق شرط در نظام حقوق بین‌الملل ذکر گردید، حق شرط باید نسبت به برخی از مفاد معاهده و به صورت صریح، مشخص و منجز بیان گردد و اعمال محدودیت نسبت به تمام مفاد معاهده، نمی‌تواند حق شرط محسوب ‌شود. این در حالی است که حق‌شرط تعیین شده در بند «5» ماده واحده مبنی‌بر عدم رعایت کل مفاد کنوانسیون در موارد تعارض با قانون اساسی، شرطی کلی بر تمام مفاد معاهده قلمداد می‌شود ولذا بر اساس تعریف ارائه‌شده از حق شرط در حقوق معاهدات نمی‌توان این عبارت را در چارچوب «حق شرط» در نظام حقوق بین‌الملل تعریف نمود و در مقابل سایر کشورهای متعاهد باطل و غیرقابل استناد خواهد بود.

لازم به ذکر است که شورای نگهبان پیش از این «لایحه الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون محو کلیه اشکال تبعیض علیه زنان» مصوب 1382 را با این استناد که شرط مجلس در خصوص لازم‌الاجرا بودن مفاد کنوانسیون مذکور در مواردی که با شرع مقدس اسلام مغایرت نداشته باشد، مغایر با موضوع و هدف معاهده است، مغایر با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و موازین اسلامی شناخت و مقرر داشت:«شرط عدم قبول اجراء مفاد کنوانسیون در این موارد ـ چون با اهداف منظور این کنوانسیون سازگار نیست ـ به حکم بند «2» ماده «28» کنوانسیون پذیرفته نیست و در نتیجه دولت جمهوری اسلامی ایران ملزم به پذیرش مفاد کنوانسیون در این موارد نیز می‏شود ... مغایر با قانون اساسی و موازین اسلامی شناخته شد».

2. بررسی مفاد کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم cft:

بررسی جامع محتوای کنوانسیون حاضر ناظر به تکالیف و تعهدات کشور گویای آن است که دو محور یا موضوع اصلی مورد توجه بوده است و عمده مسائل و نکات مربوط به این معاهده نیز ناظر به همین دو موضوع می‌باشد. لذا در این بخش ضمن تشریح مختصر این دو موضوع، به بررسی مسائل و ایرادات مفاد کنوانسیون درخصوص این موضوعات خواهیم پرداخت.

الف) ماهیت رفتار تروریستی:

معاهده مورد بحث در جهت مقابله با هرگونه تأمین مالی فعالیت‌های تروریستی تدوین شده است. بر همین اساس ماده (2) آن در مقام جرم انگاری چنین موضوعی برآمده است. مطابق صدر بند «1» این ماده «اگر هر فردی به هر وسیله، مستقیم یا غیرمستقیم،‌ به‌طور غیرقانونی و عمدی وجوهی را به قصد آنکه تمام یا بخشی از آن برای انجام موارد زیر به مصرف برسد یا با آگاهی از این که قرار است جهت انجام موارد زیر صرف گردد، تهیه یا جمع‌آوری نماید، در چهارچوب مفهوم این کنوانسیون مرتکب جرم شده است.» بدین معنا موضوع کلیدی این معاهده هرگونه تأمین منابع مالی برای انجام بعضی اقدامات خاص است که در ادامه معاهده معرفی شده­اند. از جمله این اقدامات موضوعی است که در جزء «ب» بند «1» همین ماده پیش‌بینی شده و مطابق آن «هر فعلی که به قصد کشتن یا وارد آوردن جراحات شدید جسمانی به افراد غیرنظامی یا به هر فرد دیگری صورت گیرد که سهم فعالی در خصومت­ها طی منازعات مسلحانه نداشته باشد، چنانچه هدف چنین فعلی به­واسطه ماهیت یا محتوای آن، ‌ارعاب مردم یا وادار ساختن دولت یا سازمان بین‌المللی به انجام فعل یا ترک هرگونه فعلی باشد.» تروریستی شناخته شده و تأمین مالی آن نیز مشمول جرم‌انگاری قرار گرفته است. بررسی مصادیق احتمالی این بند که از نظر این معاهده فعالیت تروریستی شناخته می­شود، نشان­دهنده این امر است که، باعنایت به توضیحات پیش‌گفته درخصوص باطل بودن حق شرط مقرر در بند «2» ماده واحده مصوب مجلس، بدون تردید بسیاری از فعالیت­های گروه­های مقاومت اسلامی، مشمول تعریف فعالیت تروریستی خواهند بود. برای مثال اقدامات دفاعی گروه­های مقاومت در فلسطین و یا حزب‌ا... لبنان در موشک­باران شهرک‌های صهیونیست‌نشین در پاسخ به حملات گسترده علیه باریکه غزه و لبنان و یا حملات گروه­های مقاومت در یمن علیه اهداف مختلف در عربستان سعودی از جمله تأسیسات نفتی و یا به‌عنوان نمونه فرودگاه دبی، می­تواند مصداق صریح رفتارهای تروریستی شناخته شود (چرا که اماکن و افراد نظامی موضوع حمله نبوده و از سوی دیگر به منظور وادار کردن دولت به انجام یا عدم انجام فعلی می‌باشد) و جمهوری اسلامی ایران با پیوستن به این معاهده عملاً تروریستی بودن این گروه­ها را به رسمیت شناخته و هرگونه حمایت مالی و تشویق و ترغیب و سازمان‌دهی آن­ها را ممنوع و جرم‌انگاری نموده است که این امر به‌صراحت با تکلیف جمهوری اسلامی ایران در حمایت از مبارزات حق­طلبانه مستضعفین در برابر مستکبرین در هر نقطه از جهان براساس اصل 154 قانون اساسی مغایر خواهد بود.

همچنین علاوه بر موضوع فوق، آن‌گونه که جزء «الف» و «ب» بند «5» ماده (2) کنوانسیون مقرر داشته، مشارکت در ارتکاب جرم به‌عنوان معاونت در جرم و سازمان‌دهی یا هدایت دیگران برای ارتکاب یکی از این جرائم نیز، جرم تلقی شده و مشمول این معاهده محسوب می‌شود و جزء «الف» بند «1» ماده (18) نیز کشورها را مکلف به «اتخاذ اقداماتی برای جلوگیری از انجام فعالیت‌های غیرقانونی در داخل قلمروی خود توسط افراد و سازمان­هایی که آگاهانه ارتکاب جرائم مندرج در ماده (2) را تشویق، تحریک، سازماندهی یا در آن­ها دخالت می‌کنند»، نموده است. براین اساس می‌توان به عنوان مثال اقدامات مستشاری که از سوی برخی نهادهای انقلابی مطابق وظایف محوله در حمایت و هدایت گروه­های مقاومت انجام می‌گیرد و یا عمل برخی نهادهای مالی کشور که به­نوعی در فرآیند حمایت مالی از این گروه­ها درگیر هستند، را عمل مجرمانه دانست و در نتیجه تأمین مالی و یا ارائه خدمات مالی به این دستگاه‌ها نیز از سوی دولت و سایر نهادها از این‌ پس محدود و ممنوع خواهد شد.

چنین موضوعی در کنار مفاد ماده (5) همین معاهده که کشور را موظف نموده در قوانین داخلی خود مسئولیت اشخاص حقوقی در صورت ارتکاب جرم را به رسمیت بشناسد، باعث می­شود تا نظام حقوقی کشور با پذیرش این معاهده مکلف گردد مسئولیت‌های کیفری،‌ مدنی یا اداری را برای اشخاص حقوقی که مرتکب جرم ماده (2) شده‌اند و چه‌بسا از دستگاه‌های حاکمیتی جمهوری اسلامی ایران باشند، اعمال نماید.

از سوی دیگر ماده (6) معاهده در راستای تعریف مفهوم تروریسم به‌عنوان کلیدواژه اصلی این معاهده و جلوگیری از تفاسیر متعدد از این مفهوم، دولت‌های عضو معاهده را ملزم نموده است تا با انجام اقداماتی ازجمله در صورت اقتضاء تدوین قانون داخلی، اطمینان حاصل کنند که اعمال کیفری در حیطه شمول این کنوانسیون «تحت هیچ شرایطی» و با ملاحظات سیاسی،‌ فلسفی،‌ عقیدتی،‌ نژادی، ‌قومی، مذهبی و یا سایر ملاحظات مشابه قابل توجیه نباشند.

لذا مطابق ماده مزبور در این معاهده، همانگونه که پیشتر متذکر شدیم مفهوم تروریسم به‌هیچ‌عنوان قابل استثناء نیست و اعمال هرگونه رزرواسیون (حق شرط) خلاف ماهیت آن است.

ب) استرداد و معاضدت‌های قضایی

یکی از موضوعات قابل توجه و مهم در این معاهده پیش‌بینی انواع و اقسام سازوکارهای هماهنگی قضایی میان کشورهای متعاهد در خصوص موضوع معاهده یعنی مبارزه با تامین مالی تروریسم است. در این رابطه بند «4» ماده (7) کشورهای عضو معاهده را ملزم می‌نماید تا در شرایطی که متهم مورد ادعا در قلمرو آن کشور حضور داشته باشد، درصورت عدم استرداد صلاحیت خود را در خصوص آن جرائم احراز نماید و در داخل کشور اقدام به محاکمه متهم نماید. (موضوع تعهد کشورها به استرداد مطابق این کنوانسیون و موافقتنامه‌های استرداد به تفصیل در ماده (11) کنوانسیون ذکر شده است).

همچنین مطابق ماده (10) کنوانسیون موضوع استرداد و محاکمه افراد در داخل کشور مطرح گردیده است. در این رابطه باید گفت اولاً براساس رویه فقهای محترم شورای نگهبان درخصوص موضوع استرداد، ازاین‌جهت که «استرداد» زمینه اعمال مقررات غیر منطبق با موازین شرعی دولت­های دیگر را در خصوص افراد فراهم خواهد کرد و به‌نوعی مستلزم صحت آیین دادرسی قضایی کشورهای دیگر است و موجب اثر دادن بر احکامی است که در آن دادگاه‌ها ولو برخلاف ضوابط اسلامی صادر می‌گردد، در موارد متعددی خلاف شرع شناخته شده است.

ثانیاً دولت مکلف است در صورت عدم استرداد، صلاحیت خود را احراز کرده و حتماً در داخل کشور اقدام به محاکمه متهم بر اساس قواعد موجود در این معاهده نماید؛ این در حالی است که آن‌گونه که پیش از این گفته شد، بر اساس اختلافی که در تعریف تروریسم وجود دارد، چنانچه دولت‌های دیگر نسبت به یکی از اتباع جمهوری اسلامی ایران از نهادهای انقلابی یا ... بر اساس این معاهده اتهامی وارد نمایند و با توجه به ادعای وقوع جرم در قلمرو آن کشور - موضوع جزء «الف» بند «1» همین ماده- خود را صاحب صلاحیت در رسیدگی به جرائم متهم قلمداد کند، جمهوری اسلامی ایران مکلف است فرد را به آن کشور مسترد نماید و در صورت عدم استرداد با احراز صلاحیت خود، ‌برای مثال از باب تبعه ایران بودن متهم -موضوع جزء «پ» بند «1» همین ماده- خود وارد رسیدگی شده و متهم را محاکمه نماید. بدیهی است همان‌گونه که در مورد شروط معاهده بیان گردید، علی‌رغم شرط مقرر در ماده واحده، ایران نمی‌تواند به استناد حق شرط خود هم از استرداد فرد مورد نظر امتناع نماید و هم از محاکمه این افراد خودداری کند.

همچنین در بند «2» ماده (11) این­گونه بیان شده است که چنانچه کشور عضوی که استرداد مجرمین را مشروط به وجود معاهده استرداد کرده است - که در کشور ما نیز این رویه مرسوم است-، از سوی یکی از کشورهایی که با آن معاهده استرداد ندارد، درخواست استردادی دریافت کند، بنا به اختیار خود می­تواند این معاهده را به­عنوان مبنای حقوقی جهت استرداد، در رابطه با جرائم مندرج در ماده (2) معاهده قلمداد نماید. به‌عبارت‌دیگر عملاً پس از پذیرش و تصویب این معاهده، در صورت وجود درخواست برای استرداد افراد تروریست و ... از سوی کشورهای خارجی که معاهده استرداد با آن­ها وجود ندارد، دولت می­تواند از همین معاهده به­عنوان مبنا استفاده نماید. لذا این بند عملاً اختیار استرداد مجرمین را در موارد وجود عدم معاهده و درخواست کشور دیگر، به دولت داده است که در این صورت ایراد مذکور در خصوص استرداد همچنان پابرجاست. حتی در صورت تصویب تشریفات و معاهدات مذکور نیز، مطابق رویه فقهای محترم شورای نگهبان، این معاهدات خلاف موازین شرعی تلقی شده است. حال  به­موجب این ماده از کنوانسیون حاضر، این معاهده می­تواند مبنای حقوقی استرداد تلقی گردد که ازلحاظ شرعی بر اساس رویه مزبور محل تأمل خواهد بود.

از سوی دیگر بر اساس بند «1» ماده (11) جرائم موضوع این معاهده که در ماده (2) مورد تصریح قرار گرفتند، به‌عنوان جرائم قابل استرداد در معاهدات استردادی که قبل از لازم­الاجرا شدن کنوانسیون بین کشورهای عضو وجود داشته است، محسوب خواهد شد و کشورهای عضو تعهد می­کنند که این جرائم را در معاهدات استردادی که بعداً بین آن‌ها منعقد خواهد شد، به‌عنوان جرم قابل استرداد لحاظ نمایند. در این رابطه نیز اگرچه لحاظ نمودن جرائم مزبور در معاهدات آتی فاقد ایراد به‌نظر می‌رسد، ولکن در خصوص معاهدات استردادی که سابقاً بین اعضای این معاهده، منعقد شده است، تکلیف به شمول جرائم این معاهده در جرائم قابل استرداد، به‌نوعی ماهیت اصلاح معاهدات سابق را داراست و لذا دراین رابطه نیز با توجه به ایراد معموله فقهای محترم شورای نگهبان در خصوص مغایرت این‌گونه معاهدات با موازین شرعی واجد ایراد به‌نظر می‌رسد. همچنین باعنایت به اینکه عمده موافقتنامه‌های استرداد سابق، در مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌تصویب رسیده است، ماده مزبور در این کنوانسیون اصلاح مصوبات مجمع تلقی شده و مغایر اصل 112 قانون اساسی و نظر تفسیری این شورا مبنی‌بر عدم امکان رد و ابطال و نقض و نسخ مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط مراجع قانون‌گذاری می‌باشد (نظر تفسیری شماره 5318 مورخ 24/7/1372).

علاوه‌بر موضوع «استرداد»، در بند «5» ماده (7)- و همین‌طور مواد دیگری که در ادامه به آن‌ها اشاره خواهد شد- بر موضوع «معاضدت قضایی» در میان کشورهای عضو در خصوص تحقق هدف این معاهده در مقابله با تأمین مالی تروریسم اشاره و تأکید شده است. با این توضیح که در این ماده بر لزوم هماهنگی کشورهای عضو در مورد شرایط پیگرد و نحوه معاضدت قضایی متقابل در مواردی که بیش از یک کشور خود را در رسیدگی به یکی از جرائم این معاهده، صالح به رسیدگی می‌داند، تأکید شده است. این در حالی است که شورای نگهبان در این خصوص نظرات متعددی داشته و در بسیاری از موارد، معاهده مربوط را به دلیل حاکم بودن قوانین غیر اسلامی در کشور متعاهد و یا این­که درخواست معاضدت ناشی از فرآیند قضایی غیرشرعی است، مغایر موازین شرعی اعلام کرده است.

همچنین بر اساس ماده (12)، کشورهای عضو معاهده مکلف به مساعدت و کمک حداکثری در خصوص اقداماتی ازجمله انجام تحقیقات کیفری یا مراحل دادرسی­های جزایی ازجمله کمک در کسب شواهد و مدارک مورد نیاز در دادرسی یا استرداد در ارتباط با جرائم موضوع این معاهده شده‌اند. لذا این اقدامات نیز از این حیث که ذیل دو عنوان معاضدت قضایی و استرداد قرار می‌گیرند باهمان ایراد معمول مواجه می‌باشند. ماده (13) نیز بر عدم امکان خودداری کشورهای از معاضدت قضایی و استرداد مجرمین به بهانه مالی بودن جرم تصریح نموده و در جزء «ب» بند «3» این ماده تعهد کشورها به همکاری با یکدیگر در انجام بازپرسی­های مربوط به جرائم موضوع این معاهده به‌عنوان تکیف کشورها قلمداد گردیده است.

بنابراین با عنایت به توضیحاتی که پیرامون وضعیت حقوقی حق شرط‌های ایران بیان گردید، درصورت الحاق به این معاهده ایران مکلف خواهد بود در انجام تحقیقات و مراحل دادرسی متهمان به جرائم موضوع این معاهده؛ ولو این­که از نگاه جمهوری اسلامی ایران تروریست خواندن آن افراد به‌هیچ‌عنوان پذیرفتنی نباشد، حداکثر همکاری و مساعدت را انجام دهد و مدارک و شواهد لازم را نیز در اختیار ایشان قرار دهد و طبیعی است که عدم انجام تعهد در مقابل سایر کشورها پذیرفتنی نبوده و اسباب مسئولیت کشور را فراهم خواهد آورد.

لازم به ذکر است که حق شرط پیش‌بینی شده در بند «7» ماده واحده رافع ایرادات فوق نیست. مطابق بند مزبور «دولت جمهوری اسلامی ایران در راستای بند «4» ماده (11) کنوانسیون تنها صلاحیت کشور محل وقوع جرم را به‌منظور استرداد مجرمین محرز تلقی می‌کند» لذا این به‌معنای عدم پذیرش استرداد نیست. بلکه صرفاً صلاحیت کشورها درخصوص جرائم موضوع این معاهده را صرفاً ناظر به کشور محل وقوع جرم دانسته است. در نتیجه به عنوان مثال اگر کشوری قائل به این شد که فردی که در کشور ما وجود دارد در آن کشور اقدام به عمل تروریستی کرده، باتوجه به شناسایی صلاحیت وی کشور ما موظف به استرداد می‌باشد. همچنین اشاره برخی مواد کنوانسیون درخصوص استرداد و معاضدت به اینکه استرداد و معاضدت تابع شرایط مقرر در قانون داخلی می‌باشد و یا اینکه مطابق قوانین داخلی عمل خواهد شد نمی‌تواند نفی‌کننده اصل موضوعات مزبور باشد و صرفاً به منزله رعایت چنین تشریفاتی در نحوه انجام استرداد می‌باشد. (تفصیل ایرادات مواد مربوط به استرداد در گزارشات آتی بیان خواهد شد).

3. تحلیل و بررسی ابعاد فنی تصویب و الحاق به «کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم» در نظام جمهوری اسلامی ایران

ارائه‌ی تحلیل و ارزیابی همه‌‌جانبه آثار حقوقی الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم صرفا محدود به مطالعه و واکاوی متن ماده واحده‌ی مصوب مجلس شورای اسلامی و متن کنوانسیون (CFT) نیست و نیازمند به بررسی سایر ابعاد فرامتنی و فنی موضوع اعم از ابعاد سیاسی، اقتصادی و بین‌المللی چنین کنوانسیونی و آثار و نتایج الحاق جمهوری اسلامی ایران به این معاهده است.

مهم‌ترین موضوعات فرامتنی و فنی الحاق ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم.

1. ارتباط میان الحاق جمهوری اسلامی ایران به «کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم» (CFT) با گروه ویژه‌ی اقدام مالی (FATF)

گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در سال 1989 در پاریس توسط سران گروه هفت (جی 7) تشکیل گردید در حال حاضر با ماموریت 1. مقابله با پول‌شویی،‌ 2. مقابله با تأمین مالی تروریسم و 3. مقابله با تأمین مالی اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی ادامه فعالیت می‌دهد. هدف اصلی این نهاد تعیین استانداردها برای مبارزه با پول‌شویی، تأمین مالی تروریسم و سایر تهدیدهای مربوط به یکپارچگی سیستم مالی بین­المللی و ترویج اجرای مؤثر اقدامات قانونی، نظارتی و عملیاتی بر استاندارهای تعیین‌شده است. در این راستا FATF اقدام به تدوین استاندارهای بین‌المللی می‌نماید و وضعیت کشورهای گوناگون را نسبت به اجرای استانداردها رصد می‌کند. نتیجه‌ی این رصد و نظارت تقسیم‌بندی کشورهای مختلف در سه دسته‌ی «کشورهای کاملاً منطبق بر استانداردها»، «کشورهای در حال پیشرفت» و «کشورهای غیر همکار» است و کشورهای غیرهمکار نیز شامل دو گروه «کشورهای غیر همکار و پر ریسک» و «کشورهایی که باید علیه آن‌ها اقدام متقابل انجام گیرد»؛ خواهند بود. رتبه­بندی کشورها توسط گروه ویژه اقدام مالی، نقش موثری در همکاری و یا عدم همکاری در زمینه مالی بین کشورها دارد و در نهایت با صدور بیانیه‌هایی کشورهایی را که در زمره‌ی کشورهای غیر همکار و پر ریسک قرار گرفته‌اند را معرفی می‌کند و کشورها را به اتخاذ اقدامات قابل ملاحظه‌ای در برخورد با این دسته از کشورها دعوت می‌نمایند.

از آن‌جا که جمهوری اسلامی ایران در لیست «کشورهای غیر همکار که باید علیه آن‌ها اقدام متقابل انجام گیرد» گروه ویژه اقدام مالی قرار داشت، در راستای رفع مسائل مزبور گروهی متشکل از مقامات وزارت اقتصاد و بانک مرکزی، مذاکرات جدی با نهاد FATF را در دستور کار خود قرار داده و  نهایتاً در تاریخ تیرماه 1395 به توافقی با این کارگروه رسیدند. این توافق از طریق بیانیه عمومی صادرشده از گروه ویژه اقدام مالی منتشر شد.

برنامه اقدام «Action plan» مورد توافق میان نمایندگان جمهوری اسلامی ایران و گروه ویژه اقدام مالی در 10 بخش و 41 بند از سوی این نهاد تدوین شده است. در این بیانیه تصریح شده است که بدون حذف ایران از بیانیه عمومی، صرفا اقدامات مقابله­ای علیه ایران به مدت یک سال تعلیق می‌گردد. در این مدت پیشرفت ایران در اجرایی کردن برنامه اقدام تحت نظارت گروه ویژه اقدام مالی قرار دارد و چنانچه در مدت 12 ماه، ایران پیشرفت­های کافی در زمینه اجرایی نمودن برنامه اقدام، نداشت مجدداً اقدامات مقابله­ای را اعمال نماید و اگر تعهدات موجود در بازه زمانی موردنظر پیش رود، FATF نیز گام­های بعدی را در نظر گیرد.

بند 36 از بخش هفتم تحت عنوان همکاری‌های بین‌المللی برنامه اقدام «Action plan» به امضا، تصویب و اجرای کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم به ‌عنوان یکی از تعهدات جمهوری اسلامی ایران در راستای انجام برنامه‌ی اقدام اشاره می‌کند. بر این اساس تصویب و اجرای کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم صرفا یکی از بندهای 41 گانه‌ی برنامه‌ی اقدام می‌باشد.

حال یکی از مسائلی که در خصوص الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم وجود دارد آن است که آیا با پیوستن ایران به کشورهای عضو این معاهده، ایران از زمره‌ی کشورهای غیر همکار و تحت اقدام متقابل گروه ویژه‌‌ی اقدام مالی (FATF) خارج می‌شود؟ در این خصوص باید بیان نمود که اولاً بر اساس متن برنامه‌ی اقدام، ایران مکلف به انجام 41 بند اقدام عملی شده است که بر اساس آخرین گزارش گروه ویژه‌ی اقدام مالی ایران بخش اکثریت تعهدات خود را عملیاتی نکرده است. بر این اساس صرف پیوستن به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم، موجب خروج ایران از لیست کشورهای پر ریسک  FATF نخواهد شد و باید هر بند برنامه‌ی اقدام به‌صورت کامل و مطابق با قواعد مد نظر FATF محقق گردد. لازم به ذکر است وزیر وقت اقتصاد در نامه‌ی اعلام تعهد به برنامه‌ی اقدام «Action plan» تبصره‌ای را افزوده بود که مبتنی بر آن جمهوری اسلامی ایران صرفا در چارچوب قانون اساسی متعهد به برنامه‌ی اقدام است. در حالی که FATF در پاسخ به نامه‌ی ایران در چندین مورد بر اجرای کامل برنامه‌ی اقدام تاکید نموده است. بر این اساس بسیاری از اقدامات انجام شده همانند حق‌شرط‌های ایران بر کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم (استثنائات) و یا ساختار حاکمیتی واحد اطلاعات مالی (FIU) مغایر با تعهدات ایران در برنامه‌ی اقدام «Action plan» است.

ثانیا، مطابق با متن بیانیه‌ی گروه ویژه‌ی اقدام مالی در خصوص ایران، هر یک از اقدامات انجام‌شده به وسیله‌ی دولت جمهوری اسلامی ایران به‌وسیله‌ی نهاد صالحی در گروه ویژه‌ی اقدام مالی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد و در صورت اجرای تعهدات مزبور، گام‌های بعدی طراحی خواهد شد. بر این اساس در فرضی که آخرین اقدام باقی‌مانده مرتبط با برنامه‌ی اقدام ایران و FATF  تصویب کنوانسیون حاضر باشد، بازهم FATF گام‌های بعدی را در نظر دارد.

ثالثا، نهاد FATF توصیه‌نامه‌ی 39 گانه‌ای برای همه‌ی کشورهای عضو دارد که در آن به استانداردها و ضوابط این نهاد  تصریح شده است. متن برنامه‌ی اقدام ایران و FATF همه‌ی ضوابط و توصیه‌های 39 گانه را پوشش نمی‌دهد و برای مثال توصیه شماره 7 در خصوص منع اشاعه سلاح های کشتار جمعی اصلا در برنامه‌ی اقدام ذکر نشده است و بدون رعایت این ضوابط امکان خروج از لیست کشورهای پر ریسک وجود ندارد.

رابعاً برفرض انجام کلیه اقدامات و برنامه‌های FATF، خروج ایران از لیست مزبور به‌صورت خودبخود نخواهد بود و لازم به‌تصمیم‌گیری جدید است و مسئله حائز اهمیت در این خصوص سازوکار تصمیم‌گیری اجماعی در این نهاد است. به‌عبارت دیگر جهت تصمیم‌گیری درخصوص خروج ایران از لیست مربوطه، به رأی موافق کلیه اعضای FATF نیاز است. براین اساس خروج ایران از این لیست با وجود اعضایی همچون آمریکا محل تأمل جدی است. در کنار این موضوع می توان به عضویت قریب به قطع اسرائیل در این نهاد نیز اشاره نمود که به‌نظر تا پایان سال میلادی قطعی خواهد شد.

بر این اساس تصویب کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم هرگز به معنای خروج ایران از لیست کشورهای غیرهمکار FATF نیست.

2. وابستگی رابطه‌ی اقتصادی ایران با سایر کشورها با خروج ایران از لیست کشورهای پرخطر

یکی از موضوعات محل تامل در خصوص رابطه‌ی ایران با گروه ویژه‌ی اقدام مالی یا FATF بحث پیرامون نحوه‌ی مبادلات مالی و اقتصادی ایران با سایر کشورها به ویژه اروپا، چین و روسیه در صورت وجود نام ایران در لیست کشورهای پرخطر و غیرهمکار است و این‌که چنان‌چه FATF نام ایران را در این لیست قرار دهد امکان مبادله مالی با سایر کشورها وجود نخواهد داشت؟

در این خصوص باید میان کشورهای مختلف و موضوعات مختلف قائل به تفکیک شد. در خصوص برخی از کشورها همانند روسیه به علت ساختار ساده‌ی اقتصادی آن‌ها و شرایط خاص تحریم‌های آمریکا علیه روسیه امکان مبادلات مالی با آن‌ها سخت و دشوار خواهد بود. اما در خصوص برخی از کشورها همانند چین اولا به علت پیچیدگی‌های ساختار اقتصادی آن کشور و ثانیا به علت وابستگی اقتصاد دنیا به اقتصاد چین و منافع سایر کشورها از اقتصاد چین و ثالثا عدم امکان تحریم اقتصاد چین وضعیت کاملا متفاوت خواهد بود و همواره امکان مبادله‌ی اقتصادی با آن‌ها وجود خواهد داشت. مویدی بر این امر گزارش یکی از نهادهای امنیتی مبنی بر تضمین‌ چینی‌ها برای خرید روزانه 900 هزار بشکه نفت خام از ایران و پرداخت نقدی مبلغ آن است.

در خصوص ارتباط مالی کشورهای اروپایی با ایران و به ویژه برقراری کانال مالی میان ایران و اروپا با قرار داشتن ایران در لیست کشورهای غیرهمکار نیز باید بیان نمود که هیچ ارتباطی میان برقراری کانال مالی ایران و اروپا با این موضوع وجود ندارد. چرا که اولا کانال مالی ایران و اروپا کانال مالی تهاتری است و در آن انتقال وجه صورت نمی‌گیرد. ثانیا، منشا پول مشخص بوده که پول‌های ناشی از فروش نفت است و هدف از خرید و ذینفع نیز مشخص است و ایران در قبال پول نفت کالای مصرفی خریداری می‌کند. در نتیجه امکان پولشویی یا تامین مالی تروریسم وجود ندارد. ضمنا در رویه‌ی عملی در دوره‌ی تحریم‌های گذشته هنگامی که نام ایران در لیست کشورهایی که باید با آن‌ها اقدام متقابل صورت بگیرد قرار داشت، اروپا از طریق کانال مالی از ایران نفت خریداری می‌کرد و مبلغ آن را با کالای مصرفی تهاتر می‌کرد. بر این اساس امکان برقراری کانال مالی میان ایران و اروپا هیچ ارتباطی با حضور ایران در لیست کشورهای غیرهمکار FATF ندارد و آن‌چه در این خصوص تعیین‌کننده است اراده‌ی اروپایی‌ها مبنی بر ایجاد کانال مالی است.

3. میزان ارتباط قرار گرفتن ایران در لیست کشورهای غیرهمکار FATF و تاثیر‌گذاری تحریم‌ها بر اقتصاد ایران

یکی از ادعاهای مطرح در خصوص رابطه‌ی ایران و FATF تاکید بر آثار منفی فراوان قرار گرفتن ایران در لیست کشورهای غیرهمکار بر اقتصاد ایران با توجه به تحریم‌های آمریکا است. در این خصوص باید بیان نمود که  اولا قرار گرفتن ایران در لیست کشورهای غیر همکار FATF از نظر اقتصادی برای ایران امری بسیار نامطلوب است و دولت ایران با حفظ منافع ملی، باید تمام تلاش خود را در راستای خروج از لیست کشورهای غیرهمکار به‌کار برد. اما با توجه به شرایط فعلی؛ حضور و یا عدم حضور ایران در لیست کشورهای غیرهمکار گروه ویژه اقدام مالی نیز نمی‌تواند آثار واقعی فراوانی بر اقتصاد کشور داشته باشد. ریشه‌ی این موضوع در آن است که با بازگشت تحریم‌های ثانویه‌ی آمریکا پس از خروج این کشور از برجام، بسیاری از بانک‌ها و موسسات مالی دنیا به استناد تحریم‌های آمریکا حاضر به همکاری و مبادله‌ی مالی با ایران نیستند. بر این اساس حتی چنان‌چه نام ایران از لیست کشورهای غیرهمکار FATF  خارج گردد نیز همچنان تحریم‌های ثانویه‌ی آمریکا مانع از انجام مبادلات مالی ایران با سایر کشورها است. جملات وزیر امور خارجه در مجلس در خصوص عدم تضمین تغییر اوضاع اقتصادی کشور حتی در صورت خروج از لیست کشورهای غیرهمکار FATF  مویدی بر این امر محسوب می‌گردد.

از سوی دیگر توجه به این نکته نیز حائز اهمیت است که خروج از لیست کشورهای غیرهمکار منوط به اجرای تعهدات برنامه‌ی اقدام «Action plan» است در حالی که در راستای  اجرای برنامه‌ی اقدام، ایران راهکارهای اساسی عبور از تحریم‌ها همانند استفاده از ظرفیت صرافی‌ها و انتقال چمدانی وجوه را برای خود مسدود نموده است و چنان‌چه از این ظرفیت‌ها استفاده نماید مجددا ضوابط و معیارهای FATF  را نقض کرده است. لازم به ذکر است بر اساس گزارش بانک مرکزی در حال حاضر حدود 75 درصد از مبادلات مالی ایران از طریق غیر رسمی(انتقال چمدانی و صرافی‌ها) صورت می‌گیرد.

4. ضمانت اجراهای بین‌المللی «کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم»

یکی از سوالات اساسی در خصوص کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم ضمانت اجراهای بین‌المللی این کنوانسیون است. به بیان دقیق‌تر عدم اجرای مفاد کنوانسیون میان کشورها چه آثاری را به دنبال خواهد داشت. در این خصوص برخی بر این باورند از آن‌جا که ایران صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری را برای رسیدگی به اختلافات و ترافعات این کنوانسیون نپذیرفته است در نتیجه این کنوانسیون آثار لازم‌الاجرایی نخواهد داشت. در این خصوص باید دو موضوع را از یکدیگر تفکیک کرد، اول این‌که آیا حق شرط جمهوری اسلامی ایران بر ماده (24) کنوانسیون به معنای عدم پذیرش صلاحیت دیوان دادگستری بین‌المللی است و دوم آن‌که آیا سازوکار ضمانت اجرای بین‌المللی محدود به دیوان دادگستری بین‌المللی است و یا سازوکارهای قانونی دیگری برای این موضوع وجود دارد؟

در پاسخ به سؤال اول باید بیان نمود که از یکسو بر اساس ماده بند «1» ماده (24) کنوانسیون سه راهکاره مذاکره، ارجاع اختلافات به داوری و ارجاع موضوع به دیوان دادگستری بین‌المللی به‌عنوان راهکارهای حل اختلاف طرفین معاهده در نظر گرفته شده است و چنان‌چه میان کشورهای عضو کنوانسیون هرگونه اختلافی ناشی از تفسیر یا اجرای معاهده به‌وجود آید کشورها با رعایت ضوابط مذکور در بند «1» ماده (24) کنوانسیون مکلف به حل اختلاف می‌باشند.

از سوی دیگر  بر اساس بند «3» ماده واحده‌ی الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تامین مالی تروریسم؛ «موضوع بند (۱) ماده (۲4) کنوانسیون در خصوص جمهوری اسلامی منوط به رعایت اصل یکصد و سی و نهم (۱۳۹) قانون اساسی است.»  درحالی‌که موضوع اصل 139 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صرفا «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری» است و شامل رسیدگی قضایی به موضوع در دیوان دادگستری بین‌المللی نیست. بر این اساس حق شرط جمهوری  اسلامی ایران بر بند «1» ماده (24) کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم به معنای عدم پذیرش صلاحیت دیوان دادگستری بین‌المللی نیست و چنان‌چه در هر موضوعی از موضوعات معاهده میان ایران و یکی از کشورهای دیگر اختلاف ایجاد گردد، در صورت عدم حل اختلاف در مذاکرات موضوع به مرجع حل اختلاف ارجاع خواهد شد و صرفاً چنان‌چه اختلاف، اختلاف بر سر اموال باشد باید فرآیند قانونی مذکور در اصل 139 رعایت گردد اما اولا چنانچه اختلاف راجع به سایر موضوعات معاهده از جمله تعریف تروریست باشد ارجاع به داوری نیازمند به تصویب مجلس نیست و ثانیا چه در موضوعات راجع به اموال و چه در موضوعات راجع به غیر از اموال که مرتبط با کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم است، ایران با طرف مقابل ظرف 6 ماه از تاریخ درخواست رفع اختلاف نکرده باشند موضوع به دیوان دادگستری بین‌المللی ارجاع خواهد شد و حق شرط ایران به معنای مخالفت با صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری  نیست. براین اساس چنان‌چه اختلافی در خصوص مفهوم تروریسم میان ایران و سایر کشورهای متعاهد به‌وجود آید ایران در حق شرط خود صلاحیت دیوان دادگستری بین‌المللی را مورد تحفظ قرار نداده است و در نتیجه دیوان مرجع صالح رسیدگی به این موضوع است. ذکر این نکته ضروری است که دیوان حق شرط‌های مخالف با موضوع و هدف معاهده (همانند آن‌چه ایران در خصوص مفهوم تروریست در بند 2 ماده واحده الحاق به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم بیان نموده) را باطل دانسته و شرط‌گذار را بدون درنظر گرفتن حق شرط ملزم به اجرای کنوانسیون می‌داند.

در پاسخ به سئوال دوم نیز باید بیان نمود که علاوه بر صلاحیت دیوان دادگستری بین‌المللی، جمهوری اسلامی ایران در صورت نقض هر یک از تعهدات خود در عرصه‌ی بین‌الملل دارای مسئولیت بین‌المللی خواهد بود و این مسئولیت ناشی از هرگونه تخلف از مفاد معاهده به‌وسیله‌ی یکی از نهادهای حکومتی است. براین‌اساس وضع و تصویب قوانین مخالف معاهده، خوددداری از وضع و تصویب معاهده، کوتاهی در اجرای آن در عرصه‌ی اجرایی و قضایی موجبات مسئولیت بین‌المللی کشور را در نظام حقوق بین‌الملل فراهم می‌آورد.

علاوه‌بر مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در قبال معاهداتی که به تصویب رسانده‌اند، کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم دارای ضمانت اجراهای دیگری در عرصه‌ی حقوق بین‌الملل نیز هست و آن تاکید قطعنامه‌های شورای امنیت بر تصویب این کنوانسیون به وسیله‌ی همه‌ی کشورهای عضو سازمان ملل متحد بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد است.  به‌بیان دقیق‌تر شورای امنیت سازمان ملل متحد به‌عنوان رکن اجرایی و تصمیم‌گیر در این نهاد بین‌المللی در قطعنامه‌های متعددی لزوم پیوستن به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم را برای حفظ صلح و امنیت جهانی ضروری می‌داند و پیوستن به معاهده دارای ضمانت اجراهای ذیل فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد خواهد بود.

5. اثر خروج ایران از کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم

از جمله نکات دیگری که ناظر به این معاهده وجود دارد این است که برخی به دلیل آثار و پیامدهای منفی آتی این معاهده با ذکر این نکته که بر اساس بند 2 ماده 27 امکان خروج از معاهده وجود دارد به حق جمهوری اسلامی ایران برای خروج از کنوانسیون اشاره می‌کنند و این امر را رافع ایرادات و تبعات احتمالی بعدی می‌دانند. این در حالی است که باید در خصوص خروج از موافقت‌نامه‌های بین‌المللی و آثار و تبعات آن به نکات زیر اشاره کرد:

اولا هر چند امکان حقوقی خروج از یک موافقت‌نامه ‌بین‌المللی بر اساس متن آن وجود دارد اما خروج از یک کنوانسیون صرفا نباید با دیدگاه حقوقی تحلیل گردد، چرا که آثار و تبعات بین‌المللی آن در روابط فی‌ما‌بین کشورها منجر به آن گردیده که تاکنون صرفا در موارد معدودی خروج از معاهدات و کنوانسیون‌های عام شمول بین‌المللی ملاحظه گردد و همین موارد معدود نیز تبعات فراوانی برای کشور خارج شده خواهد داشت. نمونه‌ی عملی این تبعات را می‌توان در خروج ایالات متحده‌ی آمریکا از معاهده‌ی پاریس مشارهده کرد.

ثانیا از آن‌جا که تصویب کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم از الزامات شورای امنیت سازمان ملل متحد ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد قرار دارد، خروج از آن می‌تواند به عنوان نقض مفاد معاهده و تصمیم‌لازم‌الاجرای شورای امنیت تلقی شود و به استناد این موضوع مغایر با صلح و امنیت جهانی در دستور کار مجمع عمومی سازمان ملل قرار گیرد و تبعات منفی بیشتری نسبت به تصویب معاهده در پی داشته باشد.

نتیجه‌گیری

با توجه به مجموع آنچه در این بیانیه تحلیلی حقوقی آمد از جمله 1- عدم امکان اعمال حق‌شرط‌هایی بر لوایح مذکور که تأمین کننده منافع جمهوری اسلامی باشد 2- مغایرت پذیرش شرایط کنوانسیون‌ها با فلسفه وجودی جمهوری اسلامی در خصوص حمایت از گروه‌های مقاومت داخلی و خارجی به جهت تعریف خاص آن‌ها‌ از تروریسم 3-  وجود اشکالات عد‌یده نسبت به مفاد کنوانسیون‌های پالرمو و cft به نحوی که این لوایح تضمین‌کننده صریح منافع اقتصادی جمهوری اسلامی نیست 4- عدم وجود تضمینی واقعی برای عدم سوء استفاده از اطلاعات تبادل شده مربوط به کانال‌های ارتباطی مالی جمهوری اسلامی ایران جهت جلوگیری از دور زدن تحریم‌ها، به نظر نمی‌رسد الحاق به این کنوانسیون‌ها و بی‌توجهی به آثار نامیمون آن‌ها اقدامی دوراندیشانه و قابل دفاع باشد. به همین خاطر ما معتقدیم بهترین راهبرد مواجه با این مسائل همانی است که رهبری معظم فرمودند: هیچ لزومی ندارد ما چیزهایی که نمی‌دانیم به کجا ختم می‌شود و حتی می‌دانیم که مشکلاتی دارد، به‌خاطر آن جهات مثبت قبول کنیم.(بیانات در دیدار نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورخ 30/3/1397)

[1]. http://www.fatf-gafi.org/countries/d-i/ecuador/documents/fatfpublicstatement-february2010.html

[2]. ماده 9 - مقررات عهودی که بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد در حکم قانون است .

[3]. Reservations

[4]. جزء «د» بند «1» ماده (2) معاهده 1969 وین در خصوص حقوق معاهدات

[5]. جزء «ج» بند «1» ماده (19) معاهده پیشین

[6]. البته در بند «2» ماده (28) آن معاهده به این مسئله تصریح شده بوده که «حق شرط­هایی که با هدف و منظور این کنوانسیون سازگار نباشد، پذیرفته نخواهد شد.» اما با توجه به اصول پذیرفته­شده حقوق بین­الملل که بیان گردید، بیان یا عدم بیان این موضوع در متن معاهده، تاثیری در اصل موضوع نداشته و به­صورت کلی حق شرط مغایر با اهداف و منظور معاهده، پذیرفته نخواهد شد.