مناطق آزاد اقتصادی در ایران؛ از رویا تا واقعیت

چهاردهم تیرماه سال ۱۳۹۵ بود که رئیس‌جمهوری، لایحه ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ۱2 منطقه ویژه اقتصادی را طی تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. پس‌ازآن نیز دولت یک لایحه جدید در خصوص ایجاد منطقه آزاد قصر شیرین را به مجلس شورای اسلامی برد تا ایجاد این هشت منطقه آزاد جدید در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.  در تاریخ 7 مرداد امسال کمیسیون اقتصادی مجلس لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری و اصلاح محدوده چهار منطقه و همچنین ایجاد ۱۳ منطقه ویژه اقتصادی جدید را به تصویب رساند. در این لایحه همچنین ۶۷ منطقه اقتصادی ویژه پیشنهادی نمایندگان نیز پیش‌بینی‌شده است.[1]

ازآنجاکه ایده اصلی ایجاد مناطق آزاد تجاری، تسهیل تجارت بین مرزی با حذف موانع ناشی از مقررات گمرکی و درنتیجه کمک به گسترش تجارت بین‌المللی است، خبربالا می‌تواند نویدبخش رونق اقتصادی کشور باشد

ولی از طرفی دیگر این مناطق می‌توانند بستری مناسب برای تجارت غیرقانونی باشند و ممکن است شاهد افزایش میزان جعل و پول‌شویی و قاچاق کالا در این مناطق باشیم.[2]

دربند 11 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، 4 هدف اصلی و مولد شامل انتقال فناوری­های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج برای مناطق آزاد ذکرشده است. حال سؤالی که مطرح می‌شود این است که مناطق آزاد ایران چه میزان دررسیدن به اهداف خود موفق بوده‌اند و این‌که افزایش این مناطق لزوماً گامی روبه‌جلو محسوب خواهد شد؟

برای بررسی سؤال بالا در گام اول سعی شده است انواع مناطق اقتصادی تعریف شود و در مرحله بعد بررسی مناطق آزاد تجاری در سطح جهانی با نگاهی اجمالی به مناطق آزاد کشورهای چین و ایالات‌متحده امریکا به‌عنوان دو اقتصاد برتر دنیا صورت گرفته است و درنهایت عملکرد مناطق آزاد ایران بررسی‌شده است.

بنا بر آمار جهانی، تعداد مناطق ویژه اقتصادی در سال 1986 یعنی اولین سال‌های توجه به این ایده، 176 عدد بوده است و این در حالی است که بنا به گفته بانک جهانی در سال 2017 تعداد این مناطق حدوداً 4300 منطقه بوده است که این میزان از رشد از افزایش اهمیت این مناطق نزد کشورهای جهان و هم‌چنین افزایش توجه کشورها به دیدگاه نئولیبرالیسم اقتصادی طی سالیان گذشته خبر می‌دهد، دیدگاهی که بر رقابت بازار آزاد و مداخله حداقلی دولت‌ها تأکید دارد[3]

با بررسی انواع مناطق اقتصادی و با تقسیم کارکردهای این مناطق و نیز قوانین حاکم بر آن‌ها، می‌توان این مناطق را به چهار نوع عمده تقسیم کرده و میان آن‌ها تمایز قائل شد. در ادامه به بررسی انواع مناطق اقتصادی می‌پردازیم.

1- مناطق آزاد تجاری (FTZ)

بنا بر تعریف بانک جهانی؛ منطقه آزاد تجاری (Free-trade zone) که به نام منطقه تجارت خارجی نیز نامیده می‌شود، یک منطقه جغرافیایی غالباً بندری (درواقع مناطق با مزایای جغرافیایی برای تجارت) است که در آن تجارت آزاد با سایر نقاط جهان مجاز شناخته‌شده است، چنانچه کالاها را می­توان بدون پرداخت حقوق و عوارض گمرکی از این منطقه صادر کرد یا به این مناطق وارد نمود و آن­ها را برای مدتی در انبار ذخیره و در صورت لزوم بسته‌بندی و بدون مداخله مقامات گمرکی مجدداً صادر کرد[4].

ایده تشکیل این مناطق بیشتر در کشورهای درحال‌توسعه موردتوجه قرارگرفته و شاهد گسترش روزافزون این مناطق در این کشورها هستیم؛ در برداشتی جدیدتر از مناطق آزاد، منطقه آزاد به ناحیه ویژه‌ای در خارج از مرز گمرکی گفته می‌شود که تولیداتش جهت‌گیری صادراتی دارند و فلسفه این تعریف مرتبط با تغییر استراتژی واردات به استراتژی توسعه صادرات، از سوی کشورها می­باشد.[5]

2-مناطق پردازش صادرات (EPZ)

مناطق پردازش صادرات (Export processing zones) یک نوع منطقه تجارت آزاد است که به‌طورکلی در کشورهای درحال‌توسعه توسط دولت‌هایشان برای ترویج صادرات صنعتی و تجاری راه‌اندازی شده است.

3-Free ports (بنادر آزاد)

یک بندر یا منطقه‌ای از یک بندر که در آن کالاهای وارداتی می‌توانند بدون مجوز گمرکی قبل از صادرات مجدد نگهداری یا پردازش شوند.

4- مناطق ویژه تجاری (SEZ)

مناطق ویژه تجاری (Special economic zones) به محدوده جغرافیایی مشخص که قوانین گمرکی محدوده گمرکی کشور در آن اجرا نمی‌شود و به‌منظور تسهیل در امر واردات و صادرات کالا و حمایت از صنعت داخلی کشور و همچنین جذب فناوری‌های نوین در امر تولید و توسعه منطقه‌ای در مبادی گمرکات و نقاط مرزی کشور ایجادشده است، گفته می‌شود.

در این نوشتار بیشتر به بررسی و تحلیل مناطق آزاد تجاری پرداخته‌شده است.

بررسی مناطق آزاد تجاری در سطح جهانی

الف) چین

در حال حاضر، 11 منطقه آزاد در چین وجود دارد که هرکدام از آن‌ها دارای تمرکز صنعتی و جذب سرمایه‌گذاری در راستای منافع و اهداف ویژه و مشخص‌شده‌ای است، به‌طور مثال فوجیان از تجارت با تایوان حمایت می‌کند؛ گوانگدونگ از ادغام اقتصادی با هنگ‌کنگ و ماکائو پشتیبانی می‌کند؛ و تیانجین از منطقه شمال شرقی پشتیبانی کرده و به توسعه بازارهای مالی دریایی کمک می‌کند.[6]

در این میان منطقه ویژه اقتصادی شنژن که در ماه مه 1980 تأسیس‌شده، اولین منطقه ویژه اقتصادی در جمهوری خلق چین است.[7] شهر شنژن در استان گوانگدونگ در مرز هنگ‌کنگ در جنوب شرقی چین واقع‌شده است و منطقه آزاد این شهر که از مناطق آزاد موفق جهان است حدود 20 هزار هکتار مساحت دارد.[8]

این شهر در دهه 70 قرن بیستم دهکده ماهیگیری کوچکی بود که در حاشیه هنگ‌کنگ واقع بود، اما امروز تبدیل به یک مرکز حمل‌ونقل جهانی همراه با فن‌آوری بالا و خدمات مالی شده است، به‌طوری‌که امروزه به‌عنوان یکی از مراکز مهم تجاری اقتصادی شرق آسیا توانسته است در زمره شهرهای بزرگ دنیا درآید، به‌طوری‌که طبق آمار منتشرشده توسط اداره آمار گوانگدونگ در وب‌سایت خود، تولید ناخالص داخلی (GDP) شنزن در سال 2016 در حدود 2 تریلیون یوان (302.32 میلیارد دلار) بوده است.[9]

نمایی از شهر شنژن

از دیگر مناطق آزاد شناخته‌شده چین، منطقه آزاد شانگهای است. طبق آمار منتشرشده توسط دولت چین، تولید ناخالص داخلی واقعی (Real GDP) شانگهای تحت تأثیر منطقه آزادشانگهای از 5502 در اواخر سال 2013 به 7318 در اوایل سال 2017 رسیده است.

اثر منطقه آزاد شانگهای بر تولید ناخالص داخلی (GDP) شانگهای

نقشه مناطق آزاد کشور چین

ب)ایالات‌متحده آمریکا

مناطق آزاد تجاری در ایالات‌متحده به‌عنوان " مناطق تجارت خارجی" نامیده می‌شوند. طبق آمار منتشرشده در سال 2016 به‌وسیله هیئت‌مدیره مناطق تجارت خارجی، بیش از 000,420 نفر در حدود 3300 شرکت که زیرمجموعه این مناطق، مشغول به کار شدند که این آمار نشان از اهمیت بالای این مناطق در ایجاد اشتغال و افزایش جمعیت کار ر ایالات‌متحده دارد. در همان سال صادرات از تأسیسات تحت عمل FTZ تقریباً به 76 میلیارد دلار رسیده است.

5 ایالت برتر آمریکا از نظر میزان فعالیت FTZ ها 

طبق آمار منتشرشده از سوی دولت آمریکا، منطقه تجارت خارجی ایالت تگزاس بیشترین فعالیت را درزمینه صادرات و واردات کالا داشته است.

خلاصه آمار کلی مناطق آزاد آمریکا از سال 2012 تا 2016 (برحسب میلیارد دلار)

همان‌طور که در جدول مشهود است، تعداد FTZ های فعال ایالات‌متحده از 174 عدد در سال 2012 به 195 عدد در سال 2016 افزایش داشته است که نشان از اهمیت بالای این مناطق دارد، از دیگر موارد قابل‌توجه جدول این است که میزان کالاهای دریافتی در سال 2016، 4/ 610 میلیارد دلار بوده که از این میزان 2/224 میلیارد دلار انبار یا توزیع‌شده و 2/386 میلیارد دلار (63% آن) در تولید استفاده‌شده است. هم‌چنین از 7/75 میلیارد دلار میزان صادرات در سال 2016، مقدار 6/50 میلیارد دلار آن ناشی از تولیدات این مناطق بوده (بیش از 66 درصد) و مابقی ناشی از کالاهای انبارشده بوده است که این آمارها نشان‌دهنده نقش بالای تولید محصولات در این مناطق است.[10]

مناطق تجارت آزاد ازلحاظ تعداد و اندازه در سراسر جهان در حال رشد هستند، طبق آمار منتشرشده توسط پایگاه داده سازمان بین‌المللی کار در سال 1986، 176 منطقه ویژه تجاری در 47 کشور وجود داشته درحالی‌که این مقدار در سال 2006 به 3500 منطقه در 130 کشور افزایش پیداکرده است که نشان از افزایش مقبولیت این مناطق نزد کشورهای مختلف دارد.

بررسی مناطق آزاد ایران

توجه دولت ایران به راه‌اندازی مناطق اقتصادی و بهره‌برداری از ظرفیت اقتصادی این مناطق در راستای ایجاد رشد اقتصادی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی، به دهه 70 بازمی‌گردد. حدود 25 سال از ایجاد اولین مناطق آزاد کشور (کیش، قشم و چابهار) در سال 1372 می‌گذرد. توجه به ایجاد این مناطق گرچه در دولت‌های مختلف محل بحث و اقدام بوده، اما از سرعت قابل‌توجهی برخوردار نبوده است. اکنون در ایران هفت منطقه آزاد و نزدیک به 30 منطقه ویژه تجاری – صنعتی وجود دارد. مناطق آزاد کشور ما عبارت است از قشم، کیش، ارس، ماکو، اروند، چابهار و انزلی.

l

مناطق آزاد ایران

ازجمله مهم‌ترین مزایای سرمایه‌گذاری در مناطق ویژه اقتصادی عبارت است از:

*صدور مجوز ساخت و پایان کار به‌صورت رایگان

* معافیت گمرکی تا سقف ارزش‌افزوده و پرداخت عوارض گمرکی مازاد بر ارزش‌افزوده قطعات خارجی در تولیدات

* ورود ماشین‌آلات خط تولید و ابراز و اثاثیه اداری بدون عوارض گمرکی

* تبعیت از قانون کار مناطق آزاد تجاری و صنعتی در مناطق ویژه

* عدم محدودیت زمانی متروکه شدن کالا در منطقه ویژه

همان‌طور که در ابتدای متن گفته شد مناطق آزاد تجاری و مناطق ویژه اقتصادی باهم متفاوت‌اند، تفاوت‌های عمده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ایران شامل موارد زیر است

*خرده‌فروشی کالا در مناطق ویژه اقتصادی فقط برای اتباع خارجی امکان‌پذیر است، اما در مناطق آزاد تجاری، خرده‌فروشی هم برای اتباع خارجی و هم اتباع داخلی امکان‌پذیر است.

*  در رابطه با اشتغال و همچنین بیمه‌های اجتماعی برای فعالیت افراد خارجی در مناطق آزاد، تسهیلات خاصی در نظر گرفته‌شده است، اما در مناطق ویژه اقتصادی قوانین یادشده از قانون کار اتباع خارجی در داخل کشور تبعیت می‌کند.

* معافیت مالیاتی کامل به مدت 20 سال در مناطق آزاد وجود دارد، اما در مناطق ویژه اقتصادی صرفاً تخفیف مالیاتی ارائه می‌شود.

* در مناطق آزاد تجاری برای عوارض گمرکی و صادرات و همچنین واردات کالا نیز بخشودگی کامل سهم دولت در نظر گرفته‌شده است، اما این موضوع درباره مناطق ویژه بسته به موضوع فعالیت تخصصی منطقه، تغییر می‌کند.

* مقررات روادید برای اتباع خارجی در مناطق ویژه بر اساس ضوابط داخل کشور است ولی در مناطق آزاد روادید در مرزهای ورودی اعطاء می‌شود.

به‌طورکلی، مشوق‌های سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد گسترده‌تر از سرمایه‌گذاری در مناطق ویژه اقتصادی است.[11]

وسعت بالای مناطق آزاد: تهدید یا فرصت!

مناطق آزاد ایران جزو مناطقی هستند که وسعت بالایی دارند و میانگین وسعت آن‌ها 93 هزار هکتار است، درحالی‌که میانگین وسعت مناطق آزاد جهان 7500 هکتار است.

به‌طور مثال منطقه آزاد تجاری ماکو با مساحت 500 هزار هکتاری، دومین منطقه آزاد تجاری بزرگ جهان است، درحالی‌که همان‌طور که پیش‌ازاین ذکرشده بود منطقه آزاد شنژن که از مناطق آزاد موفق جهان است حدود 20 هزار هکتار مساحت دارد

مرکز پژوهش‌های مجلس در دی‌ماه 96 گزارشی را در خصوص لایحه افزایش هشت منطقه آزاد منتشر کرده که بر اساس آن، «عدم امکان ایجاد زیرساخت‌های موردنیاز»، «عدم امکان فنس‌کشی و محصور کردن منطقه و زمینه رسوب و قاچاق کالا»، «عدم امکان عملیاتی کردن مزایای قانونی در کل محدوده مصوب منطقه»، «بروز پدیده افزایش قیمت زمین و زمین‌خواری»، «تردد خودروی سواری»، «ورود کالای همراه مسافر»، «وجود نقاط جمعیتی شهری و روستایی در محدوده مناطق»، «تورم ساختار سازمانی و افزایش نیروی انسانی ستادی در مناطق»، «بروز مشکل در استفاده از فرودگاه‌های مسافری موجود در شهرها»، «قرار گرفتن مسیرهای اصلی جاده‌های کشور در محدوده مناطق آزاد» و «ایجاد مناطق منفصله» بخشی از چالش‌های پیشروی مناطق آزاد کشورمان به‌واسطه وسعت بالا و مکان‌یابی نادرست عنوان‌شده است

توضیح اینکه معمولاً با ایجاد منطقه آزاد قیمت اراضی داخل محدوده بالا رفته و در کنار ایجاد مزیت برای این اراضی، اراضی مجاور با عدم مزیت مواجه می‌شوند. به همین دلیل فشارهای مختلف برای اضافه شدن اراضی به محدوده این مناطق وجود دارد. از طرف دیگر با ایجاد مناطق آزاد قیمت اراضی و اجاره‌بهای مسکن افزایش‌یافته و موجب بروز مشکلاتی برای ساکنان این مناطق می‌شود.

از طرفی دیگر نگاهی به میزان سرمایه‌گذاری خارجی کل کشور طی سال‌های 85 تا 93 و مقایسه آن با میزان سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد نیز نشان می‌دهد، نسبت سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد به‌کل کشور حدود 3.5 درصد است.

 هم‌چنین بر اساس آمار منتشرشده از سوی شورای مناطق آزاد تجاری-صنعتی، در هر یک از سال‌های 94 و 95 کمتر از 350 میلیون دلار صادرات کالا و خدمات از این مناطق صورت گرفته است. این در حالی است که طبق آمار گمرک جمهوری اسلامی ایران، صادرات کالا در سال 94 بیش از 42 میلیارد دلار اعلام‌شده است.

 هرچند که در ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد (مصوب 1372) و بند 11 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی (ابلاغی 1392)، به موضوع گسترش و تسهیل تولید و صادرات از طریق مناطق آزاد اشاره‌شده است ولی مجموع هفت منطقه آزاد کیش، قشم، چابهار، اروند، ارس، انزلی و ماکو، کمتر از یک درصد صادرات کل کشور را به خود اختصاص داده‌اند. با این تفاسیر سایر نقاط کشور که از امتیازات مناطق آزاد برخوردار نیستند، بیش از 99 درصد صادرات کشور را تأمین کرده و عملکرد به‌مراتب بهتری از مناطق آزاد کشور دارند.

این در حالی است که مناطق آزاد در سایر کشورها نظیر چین و مالزی، علاوه بر افزایش و گسترش صادرات کالا، بیش از 40 درصد صادرات کشور‌شان را به خود اختصاص داده‌اند.

این آمار در واردات کالا متفاوت است، به‌طوری‌که از طریق مناطق آزاد سالانه بین 3 تا 4 میلیارد دلار و حدوداً معادل 10 درصد واردات کشور، کالا وارد کشور می‌شود.

نتیجه گیری

بنا بر آنچه گفته شد به نظر می‌رسد مناطق آزاد تجاری ایران طی سالیان گذشته به اهداف اصلی تأسیس خود ازجمله گسترش تولید و صادرات کالا به‌طور کامل دست پیدا نکرده است و فاصله شعار تا عمل طبق آمار به‌طور محسوسی قابل‌مشاهده است. از طرفی دیگر باید منتظر ماند و دید که مناطق آزاد جدید ادامه‌دهنده راه مناطق آزاد پیشین خود خواهند بود یا شاهد تحولی بزرگ در مسیر حرکت این مناطق خواهیم بود.