تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا با دو بهانه‌ی اشاعه‌ی تسلیحات کشتار جمعی و نقض حقوق بشر از سوی حاکمیت ایران در دو شاخه به موازات یک دیگر توسعه یافته است.

بنای تحریم‌های مرتبط با اشاعه همان گونه که گفته شد، از سال ۲۰۰۷ و با تصویب مقررات شورا [۲] ۴۲۳/۲۰۰۷ (+) در تاریخ ۳۰ فروردین ۸۶ (۱۹ آوریل ۲۰۰۷) گذاشته شد. این تحریم بعد از چندین مرحله تشدید، در تاریخ ۳ آبان ۸۹ (۲۵ اکتبر ۲۰۱۰) توسط مقررات شورا ۹۶۱/۲۰۱۰ (+) که حاصل بازنگری اساسی و گسترش دامنه‌ی تحریم قبلی بود، منسوخ شد. این قانون تحریمی نیز در تاریخ ۴ فروردین ۹۱ (۲۳ مارس ۲۰۱۲) منسوخ شده و جای خود را به مقررات شورا
۲۶۷/۲۰۱۲ (+) بخشید.

در پی ناکامی اغتشاشات سال ۸۸ و به منظور دمیدن در آتش کم‌رمق فتنه، تحریم‌های شاخه‌ی دیگر با بهانه‌ی نقض حقوق بشر نیز در تاریخ ۲۳ فروردین ۹۰ (۱۲ آوریل ۲۰۱۱) و در قالب مقررات شورا ۳۵۹/۲۰۱۱ (+) پایه‌گذاری شد.

به این ترتیب در وضعیت فعلی، اتحادیه‌ی اروپا در تلاش جهت اعمال فشار بر جمهوری اسلامی، از دو مصوبه‌ی تحریمی مقررات شورا ۲۶۷/۲۰۱۲ با بهانه‌ی اشاعه‌ی تسلیحات کشتار جمعی و مقررات شورا ۳۵۹/۲۰۱۱ با بهانه‌ی نقض حقوق بشر استفاده می‌نماید. این دو مصوبه و به خصوص تحریم اشاعه‌ای، از زمان تصویب تا کنون با بازنگری‌های پرتعداد به مراتب فربه‌تر و سخت‌گیرانه‌تر از متن مصوب اولیه شده‌اند.

با رسیدن تیم‌های مذاکره کننده‌ی ایران و ۱+۵ به متنی در قالب توافق جامع هسته‌ای بین دو طرف، تعهداتی در زمینه‌ی تعلیق و رفع تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا به ایران داده شده است. در مطلب پیش رو جوانب این تعهد مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

۲- ساختار تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا

پیش‌نیاز ورود به بحث آشنایی با ساختار قانونی تصویب تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا است. لذا لازم است قسمتی از سخن را به مرور اجمالی روال قانون‌گذاری در این اتحادیه در مورد تحریم‌ها تخصیص داد.

تصویب طرحی در شورای اروپا [۳] در قالب یک «تصمیم شورا» [۴]، یکی از راه‌های تصویب آن طرح به عنوان یک قانون لازم‌الاجرا در سراسر اتحادیه‌ی اروپا ست. قوانینی که به این ترتیب مورد تصویب قرار بگیرند، در داخل قلم‌روی اتحادیه (یعنی مرزهای جغرافیایی کلیه‌ی کشورهای عضو اتحادیه) خودبه‌خود و از همان روز اجرا و بدون نیاز به تصویب مجزای طرح در روال قانون‌گذاری هر یک از کشورهای عضو نافذ است. در این میان استثنایی وجود دارد و آن، این است که در صورتی که پی‌آمدهای اجرای مصوبه در روابط تجاری و اقتصادی کشورهای عضو با یک دیگر یا با سایر کشورها قابل توجه ارزیابی شود، مفاد این تصمیم تا هنگامی که توسط نوع دیگری از مصوبات شورا یعنی «مقررات شورا» تأیید نشود، از لحاظ حقوقی و قانونی قابلیت اجرا ندارد (+). از همین رو و به دلیل همین گونه پی‌آمدها، مصوبات تحریمی -که در متون رسمی اتحادیه‌ی اروپا از آن‌ها با عنوان «اقدامات محدود کننده» [۵] یاد می‌شود- از این رویه تبعیت می‌نمایند.

روال کار در مورد تحریم‌ها به این گونه است که پس از رای‌زنی‌ها و جلسات کارشناسی با این موضوع، طرحی از سوی نماینده‌ی اتحادیه‌ی اروپا در سیاست خارجی و امور امنیتی تهیه شده و در جلسه‌ی شورا در قالب تصمیم شورا به تصویب می‌رسد. هر چند این مصوبه به تنهایی در زمینه‌های غیر مالی مانند ممنوعیت صدور ویزا برای افراد تحت تحریم، کفایت می‌کند؛ اما در جنبه‌های مالی لازم است به مصوبه‌ای از نوع مقررات شورا متکی باشد. این مقررات بر اساس پیش‌نویس مشترکی در این موضوع که از سوی کمیسیون اروپا [۶] و نماینده‌ی اتحادیه‌ی اروپا در سیاست خارجی و امور امنیتی تهیه و به شورا تقدیم می‌شود، وضع می‌گردد [۷] (+).

دقت شود که با توجه به صحبت‌های گفته شده و البته با توجه به ادبیات به کار رفته در این دو نوع مصوبه‌ی قانونی، نسبت «مقررات شورا» با «تصمیم شورا» را نمی‌توان معادل نسبت «آیین‌نامه‌ی اجرایی» به «قانون» دانست [۸]. شاید به‌ترین تعبیری که بتوان برای نسبت این دو مصوبه معرفی کرد، این باشد که تصمیم شورا، زیرساخت مقررات شورا ست و به این ترتیب عنوان کرد در مورد قوانین تحریم اتحادیه‌ی اروپا، «مقررات شورا، اصل تحریم‌ها و تصمیم شورا، زیرساخت تحریم‌ها ست». اگر چه در مورد تحریم‌ها (البته به استثنای وجوه غیر اقتصادیشان)، تصمیم شورا از لحاظ حقوقی نافذ نیست، اما این امر به هیچ وجه به این معنی نیست که تصمیم شورا در این موارد فاقد ارزش عملی ست. تصمیم‌ها با دارا بودن پشتوانه‌ی طی مراحل متعدد کارشناسی و حقوقی، تقریباً تمام مسیر تبدیل به یک مصوبه‌ی لازم‌الاجرا را طی کرده‌اند و فقط یک گام تا لازم‌الاجرا شدن -که با تصویب مقررات شورا رخ می‌دهد-، فاصله دارند.

نتیجه‌ی مهمی که از کلیت این بحث گرفته می‌شود، این است که حتی اگر در متنی تصریح به این معنا نشده و از کلماتی مانند «تعلیق» و «لغو» نیز استفاده نشده باشد، ملغی شدن مقررات شورا در واقع فقط به منزله‌ی «تعلیق» تحریم‌ها ست و «لغو کامل» تحریم‌ها مستلزم این است که علاوه بر مقررات شورا، تصمیم شورا نیز لغو شود.

۳- آن چه در متن توافق جامع آمده است

در بندهای ۱۹ و ۲۰ متن اصلی توافق جامع به صورت اجمالی و در بخش A از ضمیمه‌ی ۲ توافق جامع به صورت تفصیلی، تخفیف‌های تحریمی اتحادیه‌ی اروپا ذکر شده است. این تخفیف‌ها از برنامه‌ی زمان‌بندی که در ضمیمه‌ی ۵ ذکر شده تبعیت می‌نماید.

در این بخش قصد ورود جزئی به حوزه‌های تحریمی و مفاد توافق جامع پیرامون آن و پاسخ به این مسئله‌ی بسیار مناقشه‌برانگیز که این مفاد تا چه حد مسائل و مشکلات آن حوزه‌ها را مرتفع می‌سازد، را نداریم و تلاش می‌کنیم بدون ورود در جزئیات صرفاً دورنمایی از تخفیف در تحریم‌های این اتحادیه ارائه دهیم.

۳-۱- فقط یک دسته از تحریم‌های ایران تعلیق می‌شود

۳-۲- آیا همه‌ی مفاد تحریم‌های اشاعه‌ای تعلیق خواهند شد؟

نکته‌ی شگفت‌انگیز در مورد تخفیف‌های تحریم‌های اروپا این است که در حالی که تعهدات ایران به صورت جزئی و دقیق برشمرده شده‌اند، در مورد برخی از بندهای همان تحریم اشاعه‌ای -یعنی مقررات شورا ۲۶۷/۲۰۱۲ که وعده داده شده بود بالکل تعلیق شود- هم هیچ تعهد روشنی برای دوره‌ی ۸ ساله‌ای که پس از انجام کلیه‌ی تعهدات ایران آغاز می‌شود (یعنی طبق ادبیات توافق‌نامه، پس از «روز اجرا»)، داده نشده است.

بر این اساس تکلیف تحریم‌های حوزه‌های زیر به بازنگری در مقررات تحریم‌ها که پس از انجام کلیه‌ی تعهدات از سوی جمهوری اسلامی محول شده است. این حوزه‌ها به شدت بر روی بخش‌های هسته‌ای، هوافضایی، موشکی و صنعتی (و به خصوص نفت و گاز ایران) تأثیرگذار هستند.

به این ترتیب به صورتی تعجب‌برانگیز، در این حوزه‌ها هیچ گونه توافقی با طرف ایرانی صورت نپذیرفته و توافق جامع، اختیار تام در این زمینه را به اتحادیه‌ی اروپا اعطا کرده است. با توجه به این که جزئیات چنین مصوبه‌ای کاملاً مسکوت رها شده و با توجه به حساسیت بالای این حوزه‌ها، احتمال این که تحریم‌ها در این حوزه‌ها ابقا و حتی تشدید شود و یا این که به تصویب مصوبه‌ای با تخفیف‌های تحریمیِ صوری و بی‌اثر در این زمینه‌ها اکتفا شود، بسیار زیاد است.

این عدم قطعیت و موکول کردن مسئله‌ای با این درجه از اهمیت به تصمیم آینده‌ی اتحادیه‌ی اروپا، به تبع به سایر مراحل توافق نیز تسری می‌یابد و این ابهام بسیار مهم و جدی را باقی می‌گذارد که سرنوشت درازمدت این تحریم‌ها بالاخره به کجا خواهد انجامید.

۳-۳- زمان‌بندی تخفیف در تحریم‌ها

۳-۳-۱- تحریم‌هایی که تا هشت سال بعد از روز اجرا باقی می‌مانند

بنا بر تعریف توافق، زمانی که ایران تمام تعهداتش را انجام داد و آژانس این موضوع را تأیید نمود، «روز اجرا»ی توافق نام گرفته است [۹]. در این مقطع است که بعضی از جنبه‌های تعلیق تحریم‌ها آغاز می‌شود. در فاصله‌ی روز اجرا تا مرحله‌ی بعد که ۸ سال به طول خواهد انجامید، این وجوه از تصمیم و مقررات شورای مذکور هم‌چنان به قوت خود باقی خواهد ماند [۱۰]:

بدیهی است با وجود باقی ماندن زیرساخت تحریم‌ها، در هر مقطعی از اجرای توافق، به آسانی و با تصویب یک مصوبه از نوع مقررات شورا کل یا بخشی از تحریم‌های تعلیق شده مجدداً قابلیت اجرایی شدن دارد.

۳-۳-۲- تحریم‌هایی که تا حد اقل ده سال بعد از روز اجرا باقی می‌مانند

بعد از گذشت دوره‌ی زمانی ۸ ساله از زمان اجرای توافق، «روز انتقال» فرا می‌رسد که در آن گوشه‌ای دیگر از تحریم‌ها تعلیق می‌شود. با این حال تا مقطعی که به مرحله‌ی بعدی توافق (روز لغو قطع‌نامه‌ی شورای امنیت) برسیم، هم‌چنان این تحریم‌ها حاکم هستند:

۳-۳-۳- بعد از روز لغو قطع‌نامه‌ی شورای امنیت

۳-۴- آنی بودن بازگشت تحریم‌ها با استفاده از مکانیسم ماشه [۱۳]

در متن توافق، ترتیباتی برای بازگشت آنی کلیه‌ی تحریم‌ها علیه ایران طراحی شده است. به موجب این تدابیر، در صورت بروز اختلافی ولو اندک در اجرای توافق طی فرآیندی بسیار سهل و ساده کلیه‌ی تحریم‌های شورای امنیت، آمریکا و اروپا به وضعیت اولیه‌ی خود باز می‌گردد. خط قرمز ایران در مذاکرات، لغو تحریم‌ها بود و طرف غربی بر تعلیق تحریم‌ها اصرار می‌ورزید. شوربختانه مذاکرات به گونه‌ای پیش رفته است که آن چه آخر الامر به ما داده شده، پدیده‌ای بسیار لغزان‌تر و ضعیف‌تر از تعلیق تحریم‌ها ست که شاید بتوان آن را «تعلیق آنی» نامید. تداوم تعلیق تحریم‌ها در هر لحظه صرفاً بسته به اراده‌ی سیاسی طرف‌های درگیر در مذاکرات برای حفظ توافق است.

با وجود این مکانیزمِ تعلیق آنی، در دوران اجرای توافق ریسک سرمایه‌گذاری در ایران بسیار بالا خواهد ماند. این امر استنکاف بسیاری از طرف‌های تجاری خارجی از برقراری مراوده با ایران را در پی خواهد داشت. بنا بر این انتظار نمی‌رود این نوع تعلیق تحریم‌ها عملاً ثمری برای ایران داشته باشد.

۴- میزان ارزش رفع تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا

فرض را بر این بگذاریم که لغو تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا توسط توافق جامع دست‌یافتنی ست. با این فرض، سؤال اساسی که پیش می‌آید، این است که اصولاً ارزش چنین تعهدی چه قدر است؟ در این جا لازم است به نکاتی اشاره شود:

به این ترتیب مشخص می‌شود که این که طرف غربی حاضر شده در این زمینه -به نسبت تحریم‌های آمریکا- آمادگی بیش‌تری برای امتیازدهی به ایران داشته باشد، از ارزشِ نه چندان زیادِ این تعهد نشئت می‌گیرد.

***

پاورقی:

[۱] برای کسب آگاهی نسبت به ساختار و مفاد تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا و نکات پیرامون آن بنگرید به: کتاب «گزارش ناخوانده از سرانجام یک مسیر»، تألیف اندیشکده‌ی صدق، انتشارات شهید کاظمی، ۱۳۹۴، فصل اول از بخش دوم: تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا، صص ۴۴۹-۴۸۰ (+).

[۲] Council Regulation

[۳] Council of the European Union (یا به اختصار Council)، یکی از نهادهای اتحادیه‌ی اروپا که در زمینه‌ی قانون‌گذاری و نیز به صورتی محدود در زمینه‌ی اجرایی دارای قدرت است. اعضای شورا متناسب با موضوع جلسات این شورا تغییر می‌کند؛ به این صورت که مثلاً در جلسه‌ی شورای امور خارجه (یعنی جلسه‌ی شورا با موضوع سیاست خارجی)، وزرای خارجه‌ی کشورهای عضو شرکت می‌کنند. ریاست جلسات شورا با موضوع سیاست خارجی بر عهده‌ی نماینده‌ی عالی اتحادیه‌ی اروپا در سیاست خارجی و امور امنیتی (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy) است. در حال حاضر فدریکا موگرینی متصدی این منصب است و قبل از او کاترین اشتون در این جایگاه قرار داشت (+).

[۴] Council Decision

[۵] Restrictive Measures

[۶] European Commission

[۷] مکانیزم دو مرحله‌ای تحریم‌ها اولاً با دخیل کردن کمیسیون اروپا -که به منزله‌ی قوه‌ی مجریه‌ی اتحادیه‌ی اروپا محسوب می‌شود- در تهیه‌ی طرح، باعث لحاظ شدنِ دقیق‌ترِ ملاحظات مربوط به مسائل اجرایی و عواقب اجرای تحریم در تدوین طرح شده و به منقح شدنش کمک می‌کند؛ ضمن آن که با پشتوانه قرار دادن دو نهاد از نهادهای اصلی اروپا (کمیسیون و شورا)، جایگاه حقوقی بالاتری به مصوبه می‌بخشد. اما یکی از اصلی‌ترین نتایج این مکانیزم، قابلیت انعطافی ست که بر اثر آن در تحریم‌ها به وجود می‌آید. به این معنی که شورا می‌تواند ضمن این که چارچوب مورد نظر برای تحریم را به وسیله‌ی تصمیم مصوب بنا نماید و برنامه‌ی میان‌مدتش در زمینه‌ی سیاست تحریم در قبال هدف را ترسیم کند، اجرایی شدن هر یک از بندهای آن را نیز انعطاف بخشد و در زمان معین کلید بزند تا به این ترتیب، بندهایی از تحریم که نیازمند اتخاذ تدابیر ویژه و یا فرا رسیدن شرایطی خاص هستند را -بدون این که اتفاق خلاف قانونی رخ داده باشد- به تاریخ دیگری موکول نماید. نیز شورا به این وسیله می‌تواند با تصویب مقررات شورا، تحریمی را که در تصمیم شورا مصوب شده بود را به حالت تعلیق در بیاورد، بدون آن که آن را از حیّز انتفاع ساقط نموده باشد.

[۸] ترجمه‌ی عبارت Council Regulation به «آیین‌نامه‌ی اجرایی» در قسمت‌های متعدد از ترجمه‌ی رسمی وزارت خارجه از متن توافق جامع، یک غلط آشکار بوده و نشان از ناآگاهی مترجمین این وزارت‌خانه نسبت به ساختار قانون‌گذاری در اتحادیه‌ی اروپا دارد.

[۹] به این ترتیب مشخص است که بر خلاف خطوط قرمز، انجام اقدامات ایران و غرب نه در یک روز، بل‌که در فاصله‌ی زمانی قابل توجه صورت می‌پذیرد. به این معنی که ایران ابتدا اقدامات خود را انجام می‌دهد و در صورتی که آژانس رضایت خود را از حسن اجرای اقدامات ایران اعلام کرد -با در نظر داشتن این که فرآیند اجرای تعهدات و راضی کردن آژانس ممکن است چند ماه و یا حتی سالیانی به طول بینجامد-، تازه غرب انجام تعهداتش را آغاز می‌نماید. به علاوه، این امر یکی دیگر از خطوط قرمز جمهوری اسلامی مبنی بر این که هیچ چیز در توافق نباید منوط به تأیید آژانس باشد، را نیز نقض نموده است.

[۱۰] همان گونه که در بخش ۳-۲ گفته شد، تکلیف تحریم‌های مرتبط با هسته‌ای، گرافیت و فلزات و نرم‌افزار به هیچ وجه روشن نشده است و احتمال این که تحریم‌های این حوزه‌ها با مقرراتی که پس از روز اجرا در شورای اتحادیه‌ی اروپا به تصویب می‌رسد، ابقا و تثبیت و حتی تشدید شود، کاملاً وجود دارد.

[۱۱] آن تعداد افرادی که در این مرحله از لیست پیوست مقررات شورا در این مرحله خارج می‌شوند، تا رسیدن توافق به مرحله‌ی بعد (روز انتقال) هم‌چنان در لیست پیوست تصمیم شورا باقی می‌مانند.

[۱۲] آن تعداد افرادی که در این مرحله از لیست پیوست مقررات شورا در این مرحله خارج می‌شوند، تا رسیدن توافق به مرحله‌ی بعد (روز لغو قطع‌نامه‌ی شورای امنیت) هم‌چنان در لیست پیوست تصمیم شورا باقی می‌مانند.

[۱۳] Snap Back Mechanism

[۱۴] برای کسب اطلاعات بیش‌تر در این باره بنگرید به: کتاب «گزارش ناخوانده از سرانجام یک مسیر»، تألیف اندیشکده‌ی صدق، انتشارات شهید کاظمی، ۱۳۹۴، فصل چهارم از بخش اول: تحریم‌های پتروشیمی، صص ۱۹۹-۲۳۲ (+)./ یک بیست