به گزارش سرویس سیاسی پایگاه 598، به دلایل مختلف بررسی آنچه در ژنو در رفع تحریم‌ها رخ داد بسیار حائز اهمیت است، از جمله اینکه به گفته مسئولین آمریکایی ساختار رفع تحریم‌ها در توافق نهایی کاملا شبیه ماجرای رفع تحریم‌ها در توافق ژنو خواهد بود. در این گزارش دو درس مهمی که در زمینه رفع تحریم ها، در توافق جامع باید مدنظر قرار بگیرد را بررسی می کنیم.1

۱ - جازدن تحریم های شکست خورده به عنوان امتیاز

یکی دیگر از نکات اساسی برای رفع تحریم‌ها از مسیر مذاکره، توجه به ارزش و اهمیت آن موردی است که به عنوان امتیاز به ما داده می‌شود. طرف مقابل در اعطای امتیازات، بسیار هوشمندانه و با برنامه عمل می‌کند و سعی می‌کند تا در واگذاری امتیازات به گونه‌ای عمل کند که در عمل، آن امتیاز گشایشی را برای کشورمان ایجاد نکند و حتی فراتر از آن، اصولاً از ابتدا چیزی را به عنوان امتیاز رفع تحریم به ایران می‌دهد که تنها روکش امتیاز را دارد ولی در حقیقت ناشی از ضعف طرف مقابل در اعمال تحریم‌هاست. به عبارت دقیق‌تر طرف غربی در مواردی تحریمی را وضع کرده‌ است، اما آن تحریم در عمل نتوانسته اهداف مدنظرشان را برآورده کند، و در مذاکرات حفظ آن وضعیت را به عنوان امتیاز به طرف ایرانی پیشنهاد می‌کند. این یکی از طراحی‌های طرف مقابل در اعطای امتیازات است که در ادامه چند مثال از آن را در توافق ژنو بررسی می‌کنیم.

نمونه ۱- عدم موفقیت آمریکا در کاهش بیشتر فروش نفت ایران و اعطای آن به عنوان امتیاز

تحریم‌هایی که طی سالیان گذشته علیه صنعت نفت و گاز کشورمان وضع شده‌اند، انواع گوناگونی دارند. ۴ دسته کلی تحریم‌های صنعت نفت و گاز به صورت زیر است:

قانون اختیار دفاع ملی ۲۰۱۲[۱] اولین قانون برای تحریم «خرید نفت از ایران» است. در این قانون قید شده است که به کشورهای خریدار نفت ایران به شرط «کاهش چشمگیر» در واردات نفت از ایران (در بازه‌ شش ماهه)، معافیت‌های ۱۸۰ روزه اعطا می‌شود.

 بعد از تصویب این قانون تا زمان اجرایی شدن برنامه مشترک اقدام (موسوم به توافق ژنو) یعنی ۲۰ ژانویه ۲۰۱۴ (۳۰ دی ۱۳۹۲)، وزارت امور خارجه‌ی آمریکا در زمان‌های تعیین شده، بیانیه‌هایی صادر می‌کرد و برخی کشورها را دارای معافیت تحریمی از این قانون اعلام می‌کرد. وزارت امور خارجه‌ی آمریکا در تک تک این بیانیه‌ها تاکید می‌کند که این کشورها، در واردات نفت از ایران کاهش چشمگیر داشته‌اند. پس از تصویب و اجرایی شدن قانون NDAA 2012، کنگره آمریکا قانون «کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه»[۲] را در ۱۰ آگوست ۲۰۱۲ (۲۰ مرداد ۹۱) تصویب می‌کند، بنا بر مفاد این قانون کشورهایی که به واسطه کاهش چشمگیر در خرید نفت از ایران مشمول معافیت تحریمی شده‌اند موظف می‌شوند که این روند کاهش را ادامه دهند و خرید نفت از ایران را به صفر برسانند.

در مجموع طبق قوانین مصوب آمریکا، می‌‌بایست میزان فروش نفت ایران از سال ۲۰۱۲ تا زمان توافقنامه ژنو به صورت جدی کاهش می‌یافت و به صفر می‌رسید. اما آمار مربوط به صادرات نفت خام ایران از واقعیتی متفاوت حکایت می‌کند.

در نمودار زیر که براساس داده‌های «آژانس بین‌المللی انرژی» رسم شده است، مشاهده می‌کنیم که در مدت یک سال و نیم قبل از اجرای توافق ژنو، یعنی از تیر ماه ۹۱ تا دی ماه ۹۲، فروش نفت ایران به صورت میانگین در حدود ۱٫۱ تا ۱٫۲ میلیون بشکه در روز و ثابت بوده است. در واقع طبق این آمار پس از اعمال اولین تحریم علیه فروش نفت خام ایران، فروش نفت ایران از میانگین روزانه در حدود ۲٫۵ میلیون بشکه در روز، به حدود ۱٫۱ میلیون بشکه کاهش یافته و پس از آن به مدت یکسال و نیم ثابت مانده است و روند کاهشی نیز نداشته است.

قابل توجه است که گزارش‌ رسمی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران درباره تحولات اقتصادی کشور در سال ۹۲ _که در دی ماه ۹۳ منتشر شده است_ اعداد بالاتری را برای میزان فروش نفت خام ایران نشان می‌دهد. این گزارش فروش نفت خام کشورمان در سال ۹۱ را به طور میانگین ۱٫۸ میلیون بشکه در روز، و فروش در سال ۹۲ را ۱٫۶ میلیون بشکه در روز اعلام کرده است.

این در شرایطی است که طبق قوانین آمریکا فروش نفت ایران باید به صفر می‌رسیده است و یا حداقل هر ۶ کاهش چشمگیر می‌داشته. در واقع آمارهای مربوط به فروش نفت کشور به خوبی نشان‌دهنده شکست تحریم‌ آمریکا برای به صفر رساندن فروش نفت ایران یا تداوم کاهش فروش بوده است.

در این شرایط انجام وقفه تلاش برای کاهش بیشتر فروش نفت خام به عنوان امتیاز در متن برنامه مشترک اقدام گنجانده شد. در بند مربوط به فروش نفت در توافقنامه ژنو اینطور آمده است:

انجام وقفه در تلاش‌ها برای کاهش بیشتر فروش نفت خام ایران، به نحوی که مشتریان فعلی ایران بتوانند میانگین میزان فعلی از نفت خام‌‌شان را خریداری نمایند.

در واقع این بند حفظ وضعیت موجود صادرات نفت را به مثابه امتیاز به ایران عرضه کرده‌ است. به عبارت گویاتر اصل بندی که به عنوان امتیاز به ایران داده شد، اساسا امتیاز نبوده و در واقع روغن ریخته نذر امامزاده شده است.

نمونه ۲ –عدم وجود مشکل در خصوص صادرات محصولات پتروشیمی

تعلیق تحریم مربوط به صادرات محصولات پتروشیمی ایران نمونه‌ای دیگر از اعطای تحریم‌های شکست خورده به عنوان امتیاز است. بند مربوط به صنعت پتروشیمی در توافقنامه ژنو به این صورت است:

تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا درخصوص «صادرات محصولات پتروشیمی و خدمات مرتبط با آنها» تعلیق می‌گردد.

در واقع از میان ابعاد مختلف صنعت پتروشیمی که مورد تحریم قرار گرفته‌ بودند، تنها تحریم «صادرات» محصولات پتروشیمی ایران تعلیق شده است. این در حالی است که صنعت پتروشیمی مشکلی در خصوص فروش محصولات‌اش نداشته است بلکه همانطور که مسئولین این صنعت هم گفته‌اند، تقاضای زیادی برای خرید محصولات پتروشیمی کشورمان وجود دارد اما به دلیل کمبود محصول امکان پاسخگویی به این تقاضا نیست.

احمد مهدوی، دبیر کل انجمن صنفی کارفرمایی صنعت پتروشیمی در این باره می‌گوید (+): «در شرایط فعلی شرکت‌های مختلف جهان از جنوب شرق آسیا تا آفریقا برای خرید محصولات پتروشیمی و فرآورده‌های پلیمری ایران صف کشیده‌اند».

حسن پیوندی، قائم مقام شرکت ملی صنایع پتروشیمی نیز در مصاحبه با خبرگزاری بلومبرگ در شهریور ۹۳ می‌گوید (+): «پتروشیمی با نفت خام تفاوت دارد. مواد خام مثل نفت چون مشابه آن در دنیا فراوان است می‌توانید از یک کشور نخرید و کشور دیگری با افزایش تولید خود این نقص را جبران کند اما محصولات پتروشیمی اینطور نیست. برای تولید یک محصول پتروشیمی باید سرمایه گذاری زیادی انجام داد و چند سال هم زمان می برد تا آن سرمایه گذاری منجر به تولید محصول شود… از سوی دیگر کارخانه های زیادی در آن سوی دنیا به محصول تولیدی ایران وابسته‌اند و گزینه دیگری برای تامین خوراک خود ندارند».

در این زمینه عبدالحسین بیات، مدیرعامل وقت شرکت ملی صنایع پتروشیمی نیز در تیرماه ۹۲ می‌گوید(+):

نه تنها در صادرات تولیدات این صنعت با مشکلی مواجه نیستیم، بلکه بیش از عرضه جهانی تولیدات پتروشیمی ایران برای محصولات کشورمان در این صنعت، تقاضا وجود دارد. در کنار کشورهای کنونیِ خریدار محصولات پتروشیمی ایران، برخی کشورها درخواست هایی را از سوی بازرگانان و یا به صورت رسمی به ایران ارائه کرده‌اند تا برخی محصولات مورد نظرشان که در صنعت پتروشیمی ایران تولید می‌شود به آنجا صادر شود، اما با توجه به نیاز داخل و پوشش تمامی نیاز مشتریان قدیمی‌مان، اعلام کرده­ایم فعلاً امکان صادرات پتروشیمی به این کشورها را نداریم.

بنابراین تحریم مربوط به صادرات محصولات پتروشیمی ایران جزو تحریم‌های شکست خورده بوده است و اصولاً تعلیق این تحریم را نمی‌توان امتیاز تلقی کرد. گفتنی است که در مورد خدمات مرتبط با صادرات محصولات پتروشیمی نیز گشایش خاصی ایجاد نشد که بحثی جداگانه می‌طلبد.

۲ -چرا «تعلیق» تحریم‌ها در عمل گشایشی ایجاد نمی‌کند؟

یکی از نکات مهم دیگر برای توافقات این است که تحریم‌ها باید «لغو» شوند و نه «تعلیق». تعلیق تحریم‌ها ضمن حفظ بلاتکلیفی در فعالین اقتصادی، همواره سایه‌ی برگشت پذیر بودن تحریم‌ها را باقی نگه می‌دارد و لذا امکان گشایش اقتصادی برای کشور را سلب می‌کند. متاسفانه در توافق ژنو به این موضوع توجه نشد و تنها برخی از تحریم‌ها «تعلیق» شد. در بیانیه لوزان نیز _که به اذعان طرف‌های مذاکره، چارچوب توافق نهایی را مشخص کرده_ خبری از لغو تحریم‌ها نیست و تنها قرار است اجرای تحریم‌ها برای مدتی متوقف شود. در بیانیه لوزان در بخش مربوط به رفع تحریم‌های اتحادیه اروپا و آمریکا می‌خوانیم:

The EU will terminate the implementation of all nuclear-related economic and financial sanctions and the US will cease the application of all nuclear-related secondary economic and financial sanctions, simultaneously with the IAEA-verified implementation by Iran of its key nuclear commitments

که البته این تعلیق نیز پس از تایید اجرای تعهدات ایران توسط آژانس انجام خواهد گرفت که بحث جداگانه‌ای دارد، اما آنچه که مسلم است این است که در توافق نهایی نیز اگر رفع تحریمی اتفاق بیفتد، به صورت تعلیق (عدم اجرای چندماهه) خواهد بود و نه لغو. یعنی کاملاً تحریم‌ها برگشت پذیر هستند و در واقع هر لحظه این امکان وجود دارد که اجرای تحریم‌ها از سر گرفته شود. برگشت پذیری تحریم‌ها موضوعی است که طرف غربی بر آن اصرار دارد و پس از بیانیه لوزان نیز بارها بر آن تاکید کرده‌اند از جمله باراک اوباما، رئیس جمهور آمریکا، در این‌باره می‌گوید:

جامعه جهانی به‌ازای اقدامات ایران تعهد کرده که برخی از تحریم‌ها علیه ایران حذف کند و این مرحله به مرحله خواهد بود البته بازگشت پذیر خواهد بود و اگر ایران تخطی کند تحریم‌ها باز خواهد گشت. تحریم‌های دیگر از جمله حمایت از تروریسم و موشک‌های بالستیک و حقوق بشر همچنان باقی خواهند ماند.

در این شرایط شرکت‌ها و افراد فعال در حوزه‌های صنعتی و تجاری برای حضور در ایران با ریسک بالایی مواجه هستند. علاوه بر این خطری که وجود دارد، اساساً قراردادها در عمده‌ی حوزه‌های مهم صنعتی و تجاری، بلندمدت و چندساله هستند و در شرایط تعلیق چند ماهه امکان عقد چنین قراردادهایی وجود ندارد.

نمونه ۱- هیچ شرکت خودروساز خارجی حاضر به عقد قرار داد جدید نشد

علی‌رغم تبلیغات وسیعی که پس از اعلام توافق ژنو در مورد بازگشت خودروسازان خارجی به ایران صورت گرفت اما با گذشت بیش از ۱۶ ماه از شروع اجرای این توافق، هیچ قرارداد جدیدی در زمینه همکاری با خودروسازان خارجی امضا نشده است. این موضوع علل مختلفی دارد که فصل مربوط به تحریم صنعت خودروسازی در کتاب «گزارش ناخوانده از سرانجام یک مسیر» به آن پرداخته است، اما یکی از علل آن، تعلیق کوتاه مدت و به عبارت دیگر برگشت پذیر بودن تحریم‌های این حوزه است.

در توافقنامه ژنو در بند مربوط به «عناصر گام اول» در ردیف تعهدات طرف غربی این طور ذکر شده است:

تعلیق تحریم‌های آمریکا بر صنعت خودرو و همچنین تحریم‌های خدمات مرتبط

در اسناد مربوط به اجرای توافق ژنو، چارچوب تعلیق تحریم خودروسازی اینگونه بیان شده است:

ایالات متحده تحریم­های معاملات مربوط به خرید، تامین یا انتقال کالاها و خدمات قابل استفاده در ارتباط با بخش خودروسازی ایران از جمله فروش قطعات کاملاً منفصله[۳] را برای افراد غیرآمریکایی به حالت تعلیق درمی­آورد، به شرطی که این معاملات در دوره برنامه مشترک اقدام آغاز و به طور کامل به اتمام برسد.

همان طور که مشخص است، طبق توافق صورت گرفته هرگونه قراردادی در زمینه خودروسازی باید در مدت (۶ ماهه، ۴ ماهه یا ۷ ماهه) اجرای توافق شروع میشد و در همان مدت نیز پایان می‌پذیرفت و با توجه به اینکه قراردادهای خودروسازی معمولاً بلندمدت و چند ساله هستند با پذیرش توافق به صورت مذکور، عملاً امکان عقد قرار داد جدید و بلندمدت سلب شده بود. قابل ذکر است که قراردادهای اخیری که شرکت‌های فرانسوی (پژو و رنو) با خودروسازان ایرانی داشتند ده ساله بود و مقرر شده بود که از سال ۲۰۰۴ تا ۲۰۱۴ اجرایی شود. علاوه بر اینکه قرار داد کوتاه مدت (چندماهه) برای صنعت بزرگی مانند خودروسازی غیرممکن است، از سوی دیگر در شرایطی که امکان بازگشت تحریم‌ها وجود دارد، طبیعی است شرکت‌های خارجی ریسک حضور در ایران را نپذیرند.

محمود دودانگه، مشاور وزیر صنعت نیز شهریور ماه ۹۳ با اشاره به بی‌نتیجه بودن توافق ژنو در این زمینه می‌گوید (+):

درست است که در آن توافق نامه عنوان شده است که تحریم فروش قطعات و خودرو برداشته شده است ولی هنوز تا عادی شدن روابط و انعقاد توافقات زمان نیاز است. چون بنگاه‌هایی که در حال کار با صنعت خودرو سازی ما هستند به لحاظ این که این مدت زمان، شش ماهه بوده است تا بخواهند خود را با بنگاه‌های ما هماهنگ کنند و وارد مذاکرات شوند و کار خود را شروع کنند، مدت شش ماه به اتمام رسیده است، پس ترجیح دادند که فعلا منتظر باشند تا تکلیف قطعی شود بعد به صورت عملی وارد شوند.

عباسپور، سخنگوی کمیسیون صنایع و معادن مجلس، آذرماه ۹۳ نیز می‌گوید:

هنوز تحریم‌ها در صنعت خودرو لغو نشده است. تاکنون هیچ خودروساز خارجی بطور قاطع برای عقد قرارداد با شرکت‌های داخلی اعلام آمادگی نکرده است… به دلیل ترس آنها از انعقاد قرارداد، گفت و گو انجام می‌گیرد، اما شاهد عقد قرارداد میان دوطرف نیستیم. آن‌ها فکر می‌کنند که توافقات موقتی بوده و احتمال لغو آن وجود دارد.

نمونه ۲- امتناع شرکت‌های بین‌المللی از بیمه کشتی‌های ایرانی

تاثیر منفی تعلیق‌های کوتاه مدت، پس از توافق ژنو در صنعت کشتیرانی نیز خود را نشان داد. شرکت‌های بیمه‌ی بین‌المللی در مدت اجرای توافق ژنو از انعقاد قرار داد جدید و بیمه‌ کشتی‌های ایرانی خودداری کردند که این موضوع دلایل مختلفی دارد (رجوع کنید به فصل هفتم از کتاب «گزارش ناخوانده از سرنوشت یک مسیر»). از مهمترین دلایل این رفتار شرکت‌های بین‌المللی بیمه، زمان های کوتاه (۶ ماه، ۴ ماه و ۷ ماه) تعلیق تحریم‌ها بود، تا آنجا که مسئولین این حوزه نیز به صراحت به عدم تاثیر تعلیق در حوزه‌ی بیمه کشتیرانی اذعان کرده‌اند. به عنوان نمونه داجمر -رئیس شرکت کشتیرانی جمهوری اسلامی- در اواخر بازه ۶ ماه اجرای توافق می‌گوید (+): «به دلیل عدم اطمینان از شرایط و مدت کوتاه قراردادها، رغبتی از سوی کشورها وجود ندارد… شرایط بیمه‌های کشتی پس از توافقات صورت گرفته [در مذاکرات هسته‌ای]، تغییری نداشته است».

یا عباس شعری مقدم، معاون وزیر نفت و مدیرعامل شرکت ملی صنایع پتروشیمی دولت یازدهم، در پایان ۶ ماه اول اجرای توافق ژنو می‌گوید (+): «در بخش دیگری از دستورالعمل شرکت‌های بیمه‌ی P&I، به مالکان کشتی‌ها تأکید شده است که در صورت بروز حادثه یا خسارت و باز بودن پرونده خسارت‌های احتمالی تا پس از اتمام ۶ ماه (۲۹ تیر ۹۳)، عملاً شرکت بیمه پاسخگوی پرونده مذکور نخواهد بود؛ لذا این مسأله مهم سبب شده شرکت‌های معتبر بین‌المللی مانند گذشته از اعزام کشتی به ایران، خودداری کنند».

البته لازم به ذکر است که در حوزه‌ی بیمه کشتیرانی، در برهه‌ی پیش از توافق ژنو، کشورمان اقدام به شکل دادن بیمه‌های داخلی کرده بود که شرکت‌های مزبور تا حدی مشکلات مربوط به این حوزه را مرتفع کرده و از خروج ارز نیز جلوگیری کرده بودند.

بررسی این مثال‌ها از توافق ژنو به روشنی گویای این مطلب است که تعلیق تحریم‌ها نمی‌تواند گشایشی را در حوزه‌های مربوطه ایجاد کند و آن چیزی که تا حدی اعتماد را در زمینه همکاری‌های بین‌المللی صنعتی و تجاری ایجاد می‌کند لغو تحریم‌هاست.

[۱] National Defense Authorization Act 2012 (NDAA 2012)

[۲] Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act 2012 (TRA)

[۳] complete knock-down kits (CKDs)

نگارندگان: افشین میرزایی و علی اللهیاری؛ کارشناسان تحریم‌ها و از نویسندگان کتاب «گزارش ناخوانده از سرانجام یک مسیر» با موضوع بررسی جامع، مستند و مفصل ساختار تحریم‌های کشورمان در حوزه‌های مختلف و کارنامه‌ی توافق ژنو و مسیر مذاکرات در رفع آن‌ها.