«گزارش دهی» حلقه مفقوده بودجه ریزی در ایران

به گزارش پایگاه 598 به نقل از تراز ،دکتر «محمد قاسمی» معاون اقتصادی و بودجه مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در نشستی به آسیب شناسی فرآیند بودجه ریزی در نظام اجرایی کشور پرداخت. وی نگاه منطقه ای نمایندگان مجلس در کنار فقدان عنصر گزارش دهی که از ضعف های نهادی بودجه ریزی محسوب می شود را منجر به بروز مشکلات فراوان در اداره کشور دانست و تغییر نظام انتخاباتی و تفکیک روش سیاست گذاری محلی و ملی را مهم ترین راه حل این وضعیت دانست. وی اظهار امیدواری کرد، لایحه«مدیریت جامع شهری» که در دولت در حال بررسی است این مشکل را حل خواهد کرد.

مرحله پنجمی که در بودجه ریزی به حاشیه رفته است!

دکتر قاسمی در بررسی مسائل بودجه ریزی در ایران گفت: مسئله ای که ما در مباحث مالیه عمومی در ایران حتی در سطوح عالی اداری داریم، این است که بین ساختار، ترکیب و شیوه های بودجه ریزی تفکیک قائل نیستیم. در ادبیات اقتصادی و اداری مرسوم است که از «نظام بودجه ریزی عملیاتی» صحبت می کنند. در حالی که بودجه ریزی عملیاتی، نظام نیست بلکه یک شیوه است و در حد خودش باید از آن انتظار داشت. یا گاهی می گویند ساختار بودجه وابسته به نفت است که عبارت غلطی است. مرز بین اینها در نظام اجرایی چندان روشن نیست. درحالی که در دانش مالیه عمومی اینها را باید از هم تفکیک کنیم. اکنون تقسیم بندی پذیرفته شده ای که حتی بسیاری از منابع علمی هم بر مبنای آن به موضوع بودجه پرداخته اند، فرآیند چهار مرحله ای بودجه می باشد، که شامل تدوین، تصویب، اجرا و نظارت می شود، در حالی که واقعیت این است که بودجه ریزی پنج مرحله دارد. بین مرحله اجرا و نظارت باید «گزارش دهی» را هم در نظر بگیریم. در ایران به این مسئله بسیار کم پرداخته شده و مشکل اصلی ما هم همین است.

گزارش دهی، بستر و مبنای نظارت افکار عمومی

دکتر قاسمی همچنین افزود: متاسفانه روندی که در کشور ما وجود دارد این است که ما در ادوار مختلف، اعتباری را برای پروژه یا نهادی تخصیص می دهیم. بعد در انتهای کار می رویم و نظارت می کنیم که آیا این ردیف اعتبار به  جا و صحیح به کار رفته است یا خیر؟ در حالی که کشورهای توسعه یافته روی بحث گزارش دهی تاکید فراوانی داشته و آن را به شکلی روشن در قوانین بودجه ای شان آورده اند که نظارت در حین انجام کار صورت بگیرد.  آنها این که گزارش ماهانه، گزارش سه ماهه، شش ماهه و سالانه باید شامل چه موارد و اقلامی باشد را مشخص کرده اند. این عنصر«گزارش دهی» است که بستر و مبنای نظارت افکار عمومی را هم فراهم می کند. در حال حاضر مردم بودجه را یک مسئله پیچیده و دولتی می بینند که مطبوعات و رسانه ها باید این نگرش را اصلاح کنند. بودجه موضوع مهمی در رابطه  بین دولت و ملت است. چون این برداشت، در افکار عمومی پذیرفته نشده است، سیستم اجرایی در توجیه هزینه ها و گرفتن مالیات و… با مردم به مشکل می خورد. یک دلیل اش همین ضعف و در حقیقت فقدان گزارش دهی مناسب است.

مشکل اصلی بودجه ریزی در کشور ما شرایط نهادی ا ست

معاون اقتصادی و بودجه مرکز پژوهش های مجلس، پیرامون بهبود شرایط موجود در بودجه ریزی کشور بیان داشت: نمی توان با تغییر واژگان و عبارات ساختار بودجه ریزی کشور را تغییر داد و اصلاح کرد. مثلا بیاییم قالب های طبقه بندی را عوض کنیم و به جای هزینه جاری بگوییم اعتبارات هزینه ای، یا سه تراز بنویسیم یا به دنبال بودجه ریزی عملیاتی بر مبنای عملکرد باشیم. اینها مشکل اصلی نیست! مشکل عمده و اصلی  که اکنون در بودجه ریزی با آن مواجهیم، شرایط نهادی است. به همین دلیل اصلاحاتی هم که صورت می گیرد نتایج مطلوب به همراه ندارد. در واقع در نحوه شکل گیری مجلس سیستم به گونه ای پیش رفته است که بدنه مجلس، نمایندگان خواسته های محلی هستند و دلیل و منطق نماینده ای که به مجلس آمده همان خواسته ها وشعارهای مرسوم محلی است. مشکلات مردم،راه سازی، دانشگاه، بیمارستان، گازرسانی، کود و سم و… است و نماینده هم به طور طبیعی در مجلس به دنبال پیگیری وعده های رفع کننده همین مشکلات است، لذا بودجه را محلی می بینند، چون عملکرد و کارنامه آنها نزد مردم منطقه وابسته به همین است. اگر این شرایط نامطلوب نهادی را به تدریج تغییر بدهیم، نتایج این اصلاحات در فرآیندها هم خود را نشان می دهد. شرایط نهادی در حال حاضر به گونه ای  است که اگر اکنون ۳۰۰ آدم خیرخواه، متخصص و خوب در مجلس داریم، همین افراد خوب کشور را به ۳۰۰ جهت می چرخانند. اگر هم هدف و نیت شان مثبت باشد، در این سیستم ناکارآمد می شوند.

نمی گوییم نماینده ها خواسته های محلی را دنبال نکنند

البته من نمی گویم نماینده ها خواسته های محلی را دنبال نکنند. در هر صورت سازوکار فعلی این است و اگر نماینده ای این شعارها را ندهد انتخابش نمی کنند. مرسوم است که می گویند نمایندگانی که شعارهای ملی می دهند (به استثنای نمایندگان تهران و برخی کلان شهرها) معمولا دور بعد رای نمی آورند! به نظر می رسد چاره این است که سیستم انتخابات باید عوض شود. قانون اساسی، تقسیم کار عمودی را به خوبی در جایگاه های مختلف بیان کرده است. ولی تقسیم کار افقی در نظام اجرایی کشور مسئله ساز است. نمونه بارزش تقسیم وظایف بین شهرداری ها، شورای شهر و شورای برنامه ریزی توسعه استان است. در این قسمت ضعیفیم.

ساختار بودجه ریزی کشور باید متناسب با تغییرات قانون اساسی اصلاح می  شد

اگر مذاکرات مجالس قبل از انقلاب را مرور کنید،این نهاد به لحاظ محتوایی هیچ نقشی در بحث بودجه ندارد و به اصطلاح یک مهره لاستیکی است. شاه در شورای اقتصاد تصمیمات اصلی را می گرفت و حتی رییس برنامه و بودجه وقت هم نمی دانست که مثلاً درآمد نفتی کشور چقدر است. وقتی انقلاب شد و ساختارسیاسی تغییرکرد، مجلس در راس امور قرار گرفت. در اصول ۱۱۳ تا ۱۴۳ کل ارکان قوه مجریه در مقابل مجلس پاسخگو شدند لذا در زمان بازنگری، بسیاری از ساختارها از جمله بودجه ریزی باید تغییر می کرد که این اتفاق نیفتاد. الان اگر روند تدوین و تصویب بودجه سال ۵۴ را با سال ۶۴ یا ۸۴ مقایسه کنید می بینید که قانون اساسی کاملا زیرو رو شده و نقش قوا تغییر کرده ولی قالب ها یکی است. این قالب تصویب بودجه را وقتی به مجلس می دهید، مجلس نمی تواند با این جایگاهی که قانون اساسی در نظر گرفته است به گونه ای موثر در این محتوا دخالت کند. اشکال اینجاست. اکثر نمایندگان مجلس با بودجه شبیه قوانین دیگر برخورد می کنند. کسی نمی آید بگوید آقای مسئول گزارش بده پولی که گرفتی چه شد.

متاسفانه فرآیند بودجه ریزی در استان ها تشریفاتی است

بودجه صرفا عدد و رقم نیست. بودجه یعنی در یک لحظه از سیمای اداره کشور یک عکس بگیریم. عکسی که نحوه اداره کشور در آن منعکس می شود. با تحولات سیاسی خیلی چیزها عوض شدند اما همچنان وارث ساختارهای غلط بودجه ای گذشته ایم. این خیلی بد است که در سطح برخی وزارتخانه ها قانون تخصیص نداریم و پول را که دست وزیر می دهیم در هر بخشی از امور وزارتخانه که مصرف شود، قابل قبول است.در مرحله تدوین بودجه عملا فرآیند بودجه ریزی در استانها تشریفاتی است چند هفته قبل از تدوین بودجه در هیئت دولت و قبل از این که به کابینه برود فرم هایی به مسئولان استانی داده می شود تا پر شود و در جریان تدوین هم عملا اعتنای اثرگذاری به این فرم ها نمی شود. این صحبت دست اندرکاران سازمان برنامه و  بودجه در استان های مختلف است که ما در کتاب «بودجه و دست اندرکاران» که در مرکز پژوهش ها تدوین شد به آن رسیدیم، "شورای برنامه ریزی توسعه استان در مراحل تهیه و اجرای بودجه نهادی تشریفاتی است"

تعریف خدمات محلی و منابع محلی مقدمه اصلاح اساسی بودجه ریزی در ایران

اگر سیستم انتخاباتی بخواهد عوض شود شوراها باید وظایف محلی را به صورت درست به عهده بگیرند و خواست های محلی را نمایندگی کنند تا این بار سنگین از دوش مجلس برداشته شود. مبنای مقدماتی این اقدام هم این است که سیستم توزیع منابع عوض شود. ما باید همینطور که خدمات محلی را تعریف می کنیم منابع مالی را هم تعریف کنیم. لزومی ندارد که درآمدهای استانی به مرکز بیاید و در سیستم متمرکز اداری دور بزند.این تمرکز گرایی مالی با خودش رانت به همراه می آورد.البته این طرح ها روی کاغذ راحت است اما اجرایش سخت و پیچیده است. در همین ارتباط الان دولت مشغول تنظیم لایحه ای تحت عنوان«مدیریت جامع شهری» است که در آن برای اولین بار چیزی تحت عنوان خدمات محلی تعریف می شود. شهرداری مراکزی مثل بیمارستان ها و مدارس را از محل مالیات های محلی اداره می کند و درآمدها لازم نیست اول به مرکز برود. اگر چنین الگویی اتفاق بیفتد به تدریج حلقه مفقوده الگوی اداره امور عمومی کشور که مشکل ساز است در جای خود قرار خواهد گرفت.