راهبرد آمريكايي «تعليق قطره‌اي» تحريم‌ها

به گزارش پایگاه 598 به نقل از روزنامه جوان، در خصوص نقش امريكا در مسئله هسته‏اي، برداشت‏هاي مختلفي وجود دارد. برخي با نگاه «معطوف به بيرون» جايگاهي ويژه را تعريف و ترسيم مي‏كنند. برخي نيز اين جايگاه را اميدي واهي بلكه برخلاف تجربه تاريخي مي‏شمارند. بررسي موردپژوهي زير در خصوص جديدترين اسناد دولت اوباما در رابطه تعليق اجراي برخي تحريم‏ها در گام اول توافق ژنو، نشان مي‏دهد برداشت دوم به مراتب مستند و متكي به قرائني روشن آن هم بنا به اقرار نهادهاي عالي امريكا در حوزه اقتصادي و سياسي است.

  1 ـ راهنماي تخفيف موقت
دو وزارتخانه مهم مرتبط با تحريم‏هاي يكجانبه امريكا -وزارت خارجه و وزارت خزانه‏داري ـ در 20 ژانويه، همان روزي كه اجراي گام اول توافق ژنو آغاز شد، يك سند راهنما منتشر كردند تا اقدامات‌شان در مورد تحريم‏هاي مقرر در گام اول را تشريح نمايند. اين سند كه ماهيت تبييني دارد و به توضيح دستوراتي پرداخته كه اين وزارتخانه‌ها قبلاً صادر و از همين روز اجرايي كرده‌اند، مملو از محورهاي راهبرد اين كشور در ارتباط با محدودسازي فرصت‏هاي اقتصادي ايران در اين مهلت شش ماهه است؛ فرصت‏هايي كه هرگز با قصد اعطاي امتياز ويژه به ايران در قبال تعهدات اجرا شده در اين مهلت، تعبيه و طراحي نشده است. شايد از همين روست كه امريكايي‌ها اذعان نموده‌اند اقتصاد ايران طي اجراي اين گام، بهبود نخواهد يافت.  امريكا به شدت نسبت به ماهيت و مبناي اقتصادي انگيزه ايران براي مذاكره و توافق هسته‏اي، تأكيد و يقين دارد و از اين رو، عزم خود را جزم كرده تا امكان بهره‏مندي ايران از نتايج احتمالي تعليق تحريم‏ها (و به تعبير امريكا، تخفيف برخي تحريم‏ها) در جهت ارتقا يا تحول اقتصاد داخلي يا خارجي را به شدت محدود نمايد. البته اين امر، از روي اتفاق نيست زيرا اين كشور به مسئله اقتصادي به عنوان دريچه اصلي هجوم به راهبردهاي مقاومت در ايران به ويژه در عرصه هسته‏اي مي‏نگرد و از اين روست كه انتظار رها كردن اهرم اقتصادي عليه ايران به منظور افزايش فشارهاي خود بر دولت، بيهوده بلكه ناسازگار با منطق سياست بين‏المللي است.

  2 ـ اهميت عنوان سند
نگاه راهبردي امريكا به صحنه مذاكره هسته‏اي و از جمله توافق ژنو، حتي در نامگذاري براي اين سند نيز از نظر دور نمانده است. اين سند به جاي تأكيد بر «تعليق» تحريم‏هاي مقرر در گام اول، از «تخفيف موقت تحريم‏ها» ياد كرده است.  به نظر مي‏رسد كه امريكايي‌ها «حقانيت» مواضع خود در مورد اعمال تحريم‏هاي يكجانبه را به عنوان اصلي مهم مي‏شمارند كه حتي توافق طرفين در توافقنامه 24 نوامبر مبني بر «تعليق» برخي تحريم‏ها از سوي اين كشور نيز نبايد آن را مخدوش سازد. از همين رو، از واژه‌ها و مفاهيمي كه بار حقوقي داشته و القاي بي‌اعتباري يا عدم مشروعيت در اصل و مباني تحريم‏هاي مذكور نمايد، به شدت پرهيز مي‏نمايند. بنابراين، توقف، لغو يا تعليق تحريم ـ با اينكه معاني و آثار حقوقي خاص خود را دارند ـ اما چيزي نيستند كه براي آنها خوشايند باشد. از همين رو، به توافق و التزام خود در قالب گام اول توافقنامه مذكور به عنوان يك امتياز «در برابر» آن چيزي مي‏نگرند كه ايران در همين گام اجراي كامل آنها را بر عهده گرفته است. امريكايي‌ها اقدام در برابر ايران را نوعي عطوفت و بخشش مي‏دانند كه هر آن، قابل پس گرفتن است. بنابراين از «تخفيف تحريم‏ها» استفاده كرده‏اند كه افكار عمومي تصور نكند اين كشور «اصل تحريم‌شوندگي ايران يا سياست تشديد يا وضع تحريم عليه ايران تا زمان تن دادن كامل به خواسته‏اي اين كشور» را كنار گذاشته است.

  3 ـ  پروژه‌هاي موازي
بر اساس اين سند، امريكا هرگز قصد دست كشيدن از اهرم تحريم عليه ايران را نخواهد داشت و حتي اگر در قبال تعهدات ايران در گام نخست، برخي از تحريم‏هاي كم اهميت را هم موقتاً اجرا نكند، هر آن مي‏تواند حتي در دوره اجراي توافق ژنو نيز به بهانه تروريسم و سلاح‌هاي كشتارجمعي يا عليه اقداماتي كه بعد از توافق ژنو و قبل از اجرايي شدن آن صورت گرفته است يا عليه اقداماتي كه به نظر امريكا مغاير با اهداف توافق ژنو بوده باشد، به وضع تحريم‏هاي جديد و ادامه تحريم‏هاي قبلي مبادرت ورزد.  امريكا رسماً اعلام كرده كه اگر برخي تحريم‏ها را در گام اول تخفيف داده، مي‏تواند در اجراي قوانين و مصوبات ضدتروريستي، همان تحريم‏ها را مجدداً ولي به نام اقدامي ضدتروريستي عليه ايران وضع و اعمال نمايد. از نظر امريكا، چنين تحريم‏هايي مبناي هسته‏اي ندارند و منتسب به رفتار هسته‏اي ايران هم نيستند، بنابراين مغايرتي با توافق 24 نوامبر ژنو نخواهند داشت بلكه حق دولت امريكا خواهند بود.

  4 ـ  «دولت اوباما» نه امريكا
توافقنامه ژنو، اغلب از تعهدات دولت امريكا در برابر جمهوري اسلامي ايران ياد كرده است. در اين زمينه، رويه نهادهاي داخلي امريكا طي دو ماه گذشته اين بوده كه مفاد توافق مذكور از حيث تعهدات منتسب به امريكا، تنها تعهدات دولت اوباما يا قوه مجريه بوده و ارتباطي با ساير قواي آن كشور ندارد. سند 20 ژانويه 2014 نيز اين مسئله را پررنگ نموده و تعهدات گام اول را تنها تعهدات قوه مجريه شمرده است.  معناي حقوقي چنين اشاره‏اي در سند فوق اين است كه آنچه به نام امريكا در توافقنامه 24 نوامبر 2013 آمده، تنها تعهدات دولت اوباماست و از اين رو، موجب محدود شدن ساير قواي آن كشور از جمله كنگره نمي‏شود. اين در حالي است كه تعهدات مقابل، به نام ايران –كشور جمهوري اسلامي ايران – ثبت شده است كه الزاماتي فراتر از قوه مجريه و نهادهاي مرتبط با مذاكرات هسته‏اي خواهد داشت.
  5 ـ  برداشت از ماهيت كاركردي توافق
تا كنون اغلب تحليل‏ها و تفسيرها در خصوص توافق ژنو، به جزئيات يا تأثير آن بر طرفين مسئله هسته‏اي و نظاير آن محدود شده و اين سؤال از نظر غافل مانده كه توافقنامه ژنو در معادله هسته‏اي ايران ـ غرب چه جايگاهي دارد؟ در واقع، مسئله اين است كه آيا با توافق ژنو و راه‌حل جامعي كه در آن مقرر شده، مسئله هسته‏اي ايران براي هميشه حل خواهد شد؟
اين سند البته با چراغ خاموش، به اين پرسش مهم پاسخ داده است. اهميت اين پاسخ در حدي است كه سند مذكور اساساً با همين جمله آغاز شده است: «در 24 نوامبر 2013 امريكا و شركايش در گروه 1+5 به درك و فهمي اوليه با عنوان برنامه اقدام مشترك دست يافتند كه پيشرفت در خصوص برنامه هسته‏اي ايران را متوقف مي‏كند و آن را در محورهايي كليدي به عقب مي‏راند.»  در واقع، توافق مذكور تنها دركي اوليه است و نه نهايي. از اين رو، آنچه بر سر برنامه هسته‏اي ايران مي‏آيد، تنها همان درك اوليه است و البته اين اوليه، بايد دوم و. . . آخري داشته باشد كه يك سر آن راه‌حل جامع است ولي ديگر سر بلكه انتهاي مسير آن در چشم انداز مذاكرات فعلي، ناپيداست.
 
 6 ـ  پيام‏هاي ماهوي سند
در محتواي سند، چند نكته مهم ديگر نيز وجود دارد كه بازكردن زواياي آن نه تنها به انگيزه شناسي امريكا منجر مي‌شود بلكه الزامات ادراكي، رفتاري و ساختاري ما را نيز بازسازي و بهسازي خواهد كرد.  نكته اول، پرداختن به مسائلي نظير تروريسم و سلاح‌هاي كشتارجمعي در مقوله تحريم‏هاست. به گونه‏اي كه اين سندغيرمستقيم و تلويحي از خط مشي امريكا براي وضع تحريم‏ها در آينده عليه ايران در قالب سياست ضدتروريسم و نظاير آن، پرده برداشته است. بنابراين، اگرچه سياست خارجي كشور اين روزها تمركز ويژه‏اي بر مسئله هسته‏اي دارد، اما اين امر همه آن چيزي نيست كه امريكا براي بين‏المللي كردن ايران در دستوركارهاي مختلف و از جمله ادامه پروژه ايران‌هراسي درنظر دارد. بنابراين بايد بخشي از توجه و تمركز سياست خارجي كشور به اين مقوله‌ها و آينده شناسي قرار گرفتن ايران در دستوركار فشار بين‏المللي و يكجانبه مصروف شود.  مسئله دوم، خط‌مشي ادامه تحريم به رغم توافقات حاصله است. اقتصادانگاري انگيزه ايران براي ورود به مذاكره هسته‏اي، موجب شده كه امريكا همچنان از اين عامل فشار براي مهار ايران و تحميل خواسته‌هاي خود بر حوزه سياست خارجي استفاده كند. بر اين اساس، دولت اوباما تصريح نموده كه به رغم توافق ژنو چهار دسته تحريم همچنان مجاز خواهد بود:
*  وضع تحريم‏ها در خصوص اقداماتي كه قبل از 20 ژانويه 2013 صورت گرفته‏اند، ادامه مي‌يابد؛
*  وضع تحريم در خصوص اقداماتي كه در طول اجراي توافق ژنو انجام شده و به صورت اساسي ناسازگار با تخفيف تحريم‏ها به شرح اين سند امريكايي باشند؛
*  ادامه تحريم‏هاي مشمول تخفيف در راستاي اقداماتي كه قبل يا حين اجراي اين توافق توسط ساير مقامات اين كشور مثلاً براي مقابله با تروريسم يا سلاح‌هاي كشتارجمعي صورت گرفته‏اند؛
*  تنفيذ تحريم‏ها عليه ايران از جمله با اقدام عليه كساني كه درصدد پنهان كاري و دور زدن تحريم‏ها باشند؛
مسئله ديگر، باز كردن دريچه‌اي براي مطرح كردن مسائل مرتبط با برنامه موشكي كشور است. بالاخره پيش‌بيني‏ها در مورد اينكه امريكايي‌ها برنامه موشكي را از نظر دور نخواهند داشت، درست از آب درآمد. در اين سند، از برنامه موشكي كشور به عنوان برنامه‌اي در راستاي توليد و دستيابي به «وسايل پرتاب سلاح‌هاي كشتارجمعي» ياد شده است.  نكته آخر، محدودسازي طرف‌هاي نفتي ايران به شش كشور كنوني است. با اينكه توافق ژنو صراحتاً تأكيد نموده كه امريكا از وضع تحريم‏هاي جديد عليه بخش نفت ايران خودداري كند، اما سند حاضر تأكيد دارد كه تنها شش طرف نفتي كنوني ايران يعني چين، هند، كره‌جنوبي، تايوان، تركيه و ژاپن مي‏توانند به دور از تحريم‏هاي امريكا به خريد نفت از ايران آن هم در ميزان بشكه صادرات فعلي ادامه دهند. بدين منظور، افزايش طرف‌هاي نفتي ايران مقدور نبوده و كشورهاي ديگر، امكان خريد نفت از ايران را نخواهند داشت.
 
 جمع‌بندي
برخي از اقدامات امريكا به شرح سند مورخ 20 ژانويه 2014، برگرفته از ظرفيت‏هاي نهفته در توافقنامه ژنو است. ابهامات اين سند و همچنين تصريح‏هايي كه به ويژه در زيرنويس‏هاي توافقنامه ژنو آمده‏اند، ظرفيت‏هايي هستند كه امريكا به صورت برنامه‌ريزي و مطالعه شده از آنها براي حداكثرسازي امتيازات خود و حداقل‌سازي امتيازات ايران استفاده كرده است. ضمن اينكه تلاش‏هاي مختلفي نيز به عمل آمده تا حتي امتيازهاي داده شده به ايران تنها در ظرفيت و پتانسيل باقي مانده و امكان فعليت شان به حداقل ممكن برسد. به عنوان نمونه، عدم امكان بهره‏مندي اشخاص مذكور در ليست تحريم‏هاي امريكا از مزيت‏هاي تعليق‏هاي صورت گرفته در شش ماهه گام اول، از ايرادهاي مهمي است كه اجازه آن صراحتاً در توافقنامه ژنو نهفته است. در اين زمينه حتي اشخاصي كه به اتهام دور زدن تحريم‌هاي بيمه‌اي، خودرو و. . . نيز در ليست تحريم‏ها ذكر شده‏اند، در دوره تعليق همين تحريم‏ها نيز امكان فعاليت مجدد ندارند و از اين رو، ايران بايد با صرف هزينه‌هاي جديد و تشكيل نهادهاي جديد، اين فعاليت‏ها را به انجام برساند. در اين زمينه نيز قصد اين بوده كه هزينه‌هاي ايران براي بهره‏مند شدن از فوايد تعليق‏ها افزايش يابد.  اما برخي اقدامات و مواضع امريكا در سند فوق الذكر، ناقض توافقنامه ژنو است. در اين زمينه مي‏توان به تفاوت تعريف «خدمات وابسته» در راهنماي دو وزارتخانه مذكور، با مفاد صريح توافقنامه ژنو اشاره كرد. از طرف ديگر، با وجود اينكه توافقنامه ژنو امكان فعاليت همه افراد و شركت‏ها در خصوص اقدامات مشمول تعليق تحريم را تصريح كرده، سند راهنماي امريكا اين امكان را تنها براي افراد و نهادهاي «غيرامريكايي» مجاز دانسته و تجارت با ايران را براي امريكايي‌ها همچنان «ممنوع» شمرده است. در واقع، امريكا حاضر نيست زمينه‌هاي تجارت ملت امريكا با ملت ايران را فراهم كند و در اين زمينه، تأكيد نموده كه سياست امريكا عدم اجازه تجارت امريكا با ايران است.   بنابراين، نوعي خصومت آشكار همچنان در كنش امريكا در قبال جمهوري اسلامي ايران اعم از دولت و ملت ايران وجود دارد. اين يافت بر پايه اذعان صريح وزارتخانه‌هاي مهم اقتصادي و سياسي امريكا استوار است. از اين رو، در كنار لزوم بهره‌گيري خردمندانه از ظرفيت‏هاي ديپلماسي «نگاه به بيرون» نبايد ستون پيشرفت كشور باشد و همانگونه كه تجربه ملت‌هاي ديگر نيز نشان داده است، نوشداروي توسعه و آباداني كشور در نگاه به درون و بازگشت به خويشتن است.