چرایی و چیستی حکم تنفیذ ریاست‌جمهوری

به گزارش 598، دفتر حفظ و نشر آثار آیت‌الله العظمی خامنه‌ای یادداشتی از حجت‌الاسلام دکتر فرج‌الله هدایت‌نیا عضو هیأت علمی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه‌ی اسلامی درباره «چرایی و چیستی حکم تنفیذ ریاست جمهوری» منتشر کرد که در ادامه می‌آید:

اصل 110 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، امضای حکم رییس‌جمهور منتخب را در ردیف وظایف و اختیارات مقام رهبری قرار داده است. از امضای حکم ریاست جمهوری در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران به «تنفیذ» یاد می‌شود. اگرچه تنفیذ از نظر فقهی، اصطلاحی باسابقه و شناخته‌شده است، اما پس از انقلاب اسلامی وارد ادبیات حقوقی کشور ما گردید. به همین دلیل از نظر حقوقی، راجع به آن پرسش‌های مهمی وجود دارد. پس از اشاره‌ای کوتاه به مفهوم و ماهیت حقوقی «تنفیذ»، مهم‌ترین پرسش‌های مربوط به آن از منظر حقوق اساسی ج.ا. ایران مورد بررسی قرار می‌گیرد.

1. مفهوم و ماهیت تنفیذ

تنفیذ (Validation) در فقه و حقوق خصوصی به معنای «اعتباربخشى به عمل حقوقى قابل ابطال» است.1 به عبارت دیگر، تنفیذ عملی است که به موجب آن شخص می‌تواند از إبطال یک عمل حقوقی چشم‌پوشی نماید. به همین دلیل به عمل تنفیذ، تأیید یا امضا نیز گفته می‌شود. روشن است که عمل حقوقی قابل ابطال با عمل باطل متفاوت است. کاربردهای این اصطلاح در حقوق خصوصی به خوبی این معنی را می‌رساند. مانند تنفیذ عقد فضولى توسط مالک2، و تنفیذ وصیت به بیش از ثلث دارایی میّت توسط ورثه.3 ظاهراً تنفیذ حکم نیز که در کلمات فقها به‌کار می‌رود، از همین باب است.

تنفیذ حکم ریاست جمهوری از سوی مقام رهبری در حقیقت اعتبار بخشیدن یا مشروعیت دادن به ریاست وی بر قوه‌ی مجریه است. رییس‌جمهور در جایگاه ریاست قوه‌ی مجریه، تصمیماتی اخذ نموده و اقداماتی انجام می‌دهد که جزء شئون ولایت است. تصمیمات یا اقدامات رییس‌جمهور در جایگاه رییس قوه‌ی مجریه به لحاظ ماهوی اموری نیابت‌پذیر بوده و نیازمند «اذن سابق» یا «اجازه‌ی لاحق» ولی امر مسلمین است و بدون آن اعتبار حقوقی نخواهد داشت.

درباره‌ی این‌که تنفیذ ماهیتاً «توکیل» است یا «تفویض»، در قانون اساسی قرینه‌ی روشنی وجود ندارد. میان توکیل و تفویض در مفهوم خاص، تفاوت‌هایی وجود دارد: وکیل به اراده ی موکِّل و به نیابت از او عمل می‌نماید، در حالی که مفوَّض‌الیه به اراده‌ی خود عمل می‌کند. وکیل قابل عزل است، در حالی که مفوّض‌الیه قابل عزل نیست. در توکیل حقّ موکّل نسبت به موضوع وکالت همچنان باقی است، در حالی که وقتی کسی حقی را به غیر واگذار می‌کند، نسبت به آن حقّی نخواهد داشت.

ممکن است بخش پایانی اصل 110 قانون اساسی قرینه‌ای بر تفویضی بودن تنفیذ حکم رییس‌جمهور به شمار آید. بخش پایانی اصل 110 چنین است: «رهبر می‌تواند بعضیی از وظایف‌ و اختیارات‌ خود را به‌ شخص‌ دیگریی تفویض‌ کند». لکن بعید است شورای بازنگری قانون اساسی از واژه‌ی تنفیذ در متن فوق مفهوم خاص و لوازم آن را اراده کرده باشد. به نظر می‌رسد که تنفیذ ماهیتاً توکیل است.

2. فلسفه تنفیذ حکم ریاست جمهوری

نخستین پرسش مهمی که در بحث تنفیذ حکم ریاست جمهوری به ذهن خطور می‌کند این است که فلسفه‌ی تنفیذ حکم ریاست جمهوری چیست و پس از انتخاب رییس‌جمهور از سوی مردم، چه نیازی به تأیید وی از سوی مقام رهبری می‌باشد. در پاسخ این پرسش باید اشاره شود که بر مبنای تئوری ولایت فقیه، در عصر غیبت امام معصوم علیهم‌السلام، ریاست عامّه و ولایت امر برعهده‌ی فقیه عادل با کفایت است و ولایت غیر او طاغوت شمرده می‌شود. مبانی این نظریه در جای خود به تفصیل بیان شده است و این نوشتار برای ورود در این بحث مجالی ندارد.4 مبتنی بر این نظریه، زمام اُمور جامعه به دست او است و کارگزاران حکومتی به اذن او مشروعیت می‌یابند. از سوی دیگر امور اجرایی جامعه نیز از جمله شئون ولایت است و به همین دلیل رییس قوه‌ی مجریه باید منصوب یا مأذون از جانب او باشد؛ در غیر این صورت فاقد مشروعیت خواهد بود. امام خمینی رضوان‌الله‌تعالی‌علیه به طور مکرر بر لزوم نصب رییس‌جمهور از سوی ولی فقیه تأکید کرده‌اند که به نمونه‌ای از سخنان ایشان اشاره می‌شود. ایشان در جمع نمایندگان مجلس خبرگان در تاریخ 12 مهر 1358 درباره‌ی اهمیت ویژه‌ی ولایت فقیه اظهار داشته‌اند:

«...رییس‌جمهور با نصب فقیه نباشد، غیر مشروع است. وقتى غیر مشروع شد، طاغوت است؛ اطاعت او اطاعت طاغوت است؛ وارد شدن در حوزه‌ی او وارد شدن در حوزه‌ی طاغوت است. طاغوت وقتى از بین مى‌‌رود که به امر خداى تبارک و تعالى یک کسى نصب بشود...».

3. نسبت میان تنفیذ و انتصاب

در تمام تنفیذنامه‌هایی که از سوی امام خمینی رضوان‌الله‌تعالی‌علیه یا حضرت آیت‌الله خامنه‌ای برای رؤسای جمهوری اسلامی ایران صادر شد، ابتدا عبارت «تنفیذ رأی مردم» و سپس «انتصاب به ریاست جمهوری» دیده می‌شود. در تنفیذنامه‌ی امام خمینی رضوان‌الله‌تعالی‌علیه بر حکم ریاست جمهوری آقای بنی‌صدر آمده است: «این‌جانب به موجب این حکم، رأی ملت را تنفیذ و ایشان را به این سمت منصوب نمودم». همچنین در تنفیذنامه‌ی حضرت آیت‌الله خامنه‌ای بر حکم ریاست جمهوری آیت‌الله هاشمی رفسنجانی آمده است: «این‌جانب ... رأى ملّت را تنفیذ و ایشان را به ریاست جمهورى اسلامى ایران منصوب مى‌کنم». این عبارت یا نظیر آن در سایر تنفیذنامه‌ها نیز مشاهده می‌شود.

ادبیات بکار گرفته‌شده در تنفیذنامه‌ها ارتباط معناداری را میان انتخاب رییس‌جمهور از سوی مردم و انتصاب وی توسط مقام رهبری بیان می‌دارد و پاسخی روشن به کسانی است که تعیین یا انتصاب فردی به ریاست جمهوری از سوی مقام رهبری را با حق حاکمیت ملی ناسازگار می‌دانند.5 در جمهوری اسلامی ایران میان «انتخاب مردم» و «انتصاب ولی فقیه» به طرز زیبایی جمع شده و مقام رهبری همان کسی را به ریاست جمهوری منصوب می‌کند که مقبولیت مردمی و پایگاه اجتماعی وی قبلاً از طریق انتخابات احراز گردیده است. بنابراین، رییس‌جمهور منتخبِ مورد تأیید ولی امر مسلمین از مشروعیت «دینی» و «سیاسی» برخوردار خواهد بود.

4. دلایل تنفیذی بودن امضای حکم ریاست جمهوری

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصطلاح «تنفیذ» دیده نمی‌شود. آنچه در این خصوص وجود دارد، تعبیر «امضای حکم‌ ریاست‌ جمهوری» در بند نهم اصل 110 قانون اساسی در ردیف وظایف و اختیارات مقام رهبری است. به دلایلی که در ادامه بیان می‌شود، امضای حکم ریاست جمهوری در ایران تنفیذی است.

1) مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی: از سخنان بعضی اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چنین برمی‌آید که آنان برای امضای مقام رهبری کارکرد مشروعیت‌بخشی قائل بوده‌اند. آقای فاتحی از اعضای مجلس در زمان بررسی پیش‌نویس اصل 110 قانون اساسی می‌گوید: «برای من این مطلب روشن نشد که امضای حکم ریاست جمهوری آیا صرفاً تشریفاتی است یا این‌که اگر امضا نکرد تکلیف چه می‌شود؟». نایب‌رییس مجلس آیت‌الله شهید بهشتی در پاسخ وی می‌گوید: «نه آقا این تنفیذ است». پیش از این سخنان هم آیت‌الله منتظری درباره‌ی پیوند میان اسلامیت و جمهوریت نظام می‌گوید: «اگر یک رئیس‌جمهور، تمام ملت هم به او رأی بدهند، ولی فقیه و مجتهد روی ریاست جمهوری او صحه نگذارد این برای بنده هیچ ضمانت اجرایی ندارد و از آن حکومت‌های جابرانه‌ای می‌شود...».

از مشروح مذاکرات چنین برمی‌آید که ابتنای مشروعیت ریاست جمهوری به امضای مقام رهبری مورد پذیرش بوده است و بحث آنان بر سر مطلب دیگری بوده است و آن این‌که متن قانون را چگونه تنظیم نمایند تا این مسأله با حق حاکمیت ملی جمع شود. مؤیّد این مطلب آن است که گروهی از اعضای مجلس پیشنهاد کرده بودند که برای تأمین مشروعیت دینی ریاست جمهوری، مقام رهبری تعدادی افراد واجد شرایط را برگزیند و آنان را در معرض رأی مردم قرار دهد.  لکن این پیشنهاد به دلیل جلوگیری از محدود شدن قلمرو حق انتخاب مردم پذیرفته نشد و قانون به گونه‌ای تنظیم شد تا کسانی که خود را واجد شرایط می‌دانند بتوانند ثبت نام کنند؛ شورای نگهبان صلاحیت آنها را از حیث دارا بودن شرایط قانونی بررسی می‌کند و نیز بر فرایند انتخابات نظارت می‌کند؛ و در نهایت مقام رهبری با امضای حکم رییس‌جمهور منتخب به آن مشروعیت می‌بخشد.

2) قانون انتخابات ریاست جمهوری: در قانون انتخابات ریاست جمهوری (مصوب 1364/4/5) بر تنفیذی بودن امضای مقام رهبری بر حکم ریاست جمهوری تصریح شده است. در ماده‌ی یکم این قانون چنین آمده است: «دوره‌ی ریاست جمهوری اسلامی ایران چهار سال است و از تاریخ تنفیذ اعتبارنامه به وسیله مقام رهبری آغاز می‌گردد». این قانون چند بار مورد بازبینی و اصلاح قرار گرفته است اما در تمامی اصلاحیه‌های آن متن فوق بدون تغییر باقی ماند. بنابراین از نظر قانونگذار عادی نیز امضای مقام رهبری بر حکم ریاست جمهوری تنفیذی است.

5. جایگاه حقوقی تنفیذ حکم ریاست جمهوری

مقصود از جایگاه حقوقی تنفیذ حکم ریاست جمهوری این است که امضای مقام رهبری یک الزام حقوقی و جزء وظایف او است یا در ردیف اختیارات وی می‌باشد؟ در فرض اخیر وی می‌تواند از امضای حکم ریاست جمهوری پس از مراحل قانونی خودداری نماید. این پرسش از این جهت قابلیت طرح می‌یابد که متن اصل 110 قانون اساسی با تعبیر «وظایف و اختیارات رهبر» تنظیم شده است؛ سپس اموری در یازده بند ذکر شده است، بدون این‌که وظایف و اختیارات از یکدیگر جدا شده باشند. از این‌رو از متن اصل 110 نمی‌توان به مقصود قانونگذار پی برد.

در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ج.ا. ایران مطلب فوق مورد توجه بوده و بعضی آن را مورد سؤال قرار داده‌اند. از پرسش آیت‌الله مکارم شیرازی و پاسخ نایب‌رئیس مجلس، آیت‌الله شهید بهشتی چنین برمی‌آید که از نظر آنان امضای حکم ریاست جمهوری جزء وظایف مقام رهبری است. آقای مکارم شیرازی می‌گوید: «...آیا امضا کردن از اختیارات رهبری است؟ زیرا با آن بحثی که امروز صبح شد فرض بر این است که اگر صلاحیت کاندیدا تأیید شد و مردم هم انتخاب کردند که رهبر هم حتماً امضا می‌کند...». شهید بهشتی در جایگاه اداره‌کننده‌ی جلسه در پاسخ وی می‌گوید: «این بحث اصولاً مربوط به این است که در بعضی از بندها کلمه‌ی اختیارات قید شده باشد. چون همه‌اش از وظایف است، بنابراین در پایان، حذف اختیارات هیچ‌گونه اشکالی ندارد».

نکته‌ی مهم دیگر این‌که با توجه به مباحث سابق، امضای حکم ریاست جمهوری ثبوتاً جزء اختیارات ولی فقیه است و بدیهی است اگر حسب فرض ثابت شود که فرد فاقد شرایط از طریق فریب نهاد نظارتی به مرحله‌ی پایانی راه پیدا کرده است، مقام رهبری می‌تواند حکم وی را تنفیذ ننماید. لکن این احتمال بسیار بعید و دور از ذهن است. مطابق قانون صلاحیت رییس‌جمهور منتحب، پیش از برگزاری انتخابات به تأیید شورای نگهبان رسیده است. از سوی دیگر، شورای نگهبان بر فرایند برگزاری انتخابات نظارت نموده و سپس صحت آن را نیز تأیید می‌نماید. با این اوصاف، احتمال این‌که فرد منتخب فاقد صلاحیت‌های قانونی باشد بسیار بعید است. بنابراین به رغم این‌که تنفیذ حکم ریاست جمهوری به لحاظ ثبوتی جزء اختیارات مقام رهبری است، لکن قانون به گونه‌ای تنظیم شده است که زمینه‌ای برای اعمال این حق باقی نماند. نظیر مسافری که اگر راه را درست انتخاب کرده باشد به مقصد خواهد رسید.

البته ممکن است پس از تنفیذ حکم ریاست جمهوری و در طول مدت آن، رییس‌جمهور از وظایف خود تخطّی نماید. این مطلب تحت عنوان «تنفیذ مشروط حکم ریاست جمهوری و آثار آن» در یادداشت دیگری قابل بررسی است.