دكتر غلامحسين الهام مشاور حقوقي رئيس‌جمهور و رئيس گروه حقوق جزا دانشگاه تهران كه پيش از اين عضو 
حقوقدان شوراي نگهبان نيز بود، در يادداشت اختصاصي براي رجانيوز، به بررسي ابعاد ادغام وزارت خانه ها از حيث قانون اساسي پرداخت.
متن كامل اين يادداشت در ادامه آمده است:
قانون برنامه پنجم در ماده 53 مقرر كرده است:
«دولت مكلف است يك يا چند وزارتخانه را
به نحوي در وزارتخانه‌هاي ديگر ادغام نمايد كه تا پايان سال دوم برنامه،
تعداد وزارتخانه‌ها از بيست و يك وزارتخانه به هفده وزارتخانه كاهش يابد.
وظايف و اختيارات وزارتخانه‌هاي جديد با پيشنهاد دولت به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد.»
از اظهارنظر دولتي‌ها بر مي‌آيد كه اين ماده را در دو بخش مجزا از يكديگر مي‌فهمند و تفسير مي‌كنند.
يكم اينكه دولت بايد كار ادغام را انجام دهد و در ادغام "عدد" موضوعيت دارد. عدد وزارتخانه‌ها بايد به 17 برسد. [واحد وزارتخانه نمي‌دانم چيست؟ عدد، واحد، دستگاه، نفر، فقره!!...]
دوم، بعد از ادغام و استقرار وزارتخانه‌هاي جديد، يعني اجراي بخش اول اين ماده به وسيله دولت، پيشنهاد دولت در مورد وظايف و اختيارات وزارتخانه‌هاي جديد به مجلس شوراي اسلامي در قالب لايحه تقديم شود.
ظاهر ماده هم انصافاً همين‌گونه است؛ يعني واگذاري اختيار تعيين وزارتخانه‌هاي جديد به دولت و تشكيل و استقرار آن و سپس ارائه لايحه براي تعيين وظايف و اختيارات وزارتخانه‌هاي جديد. يعني وزارتخانه‌هايي كه بعد از ادغام به وجود آمده‌اند.
اكنون كه نوبت به اجرا رسيده است، مشكلات رخ مي‌نمايد.
آيا ريشه‌ي اين منازعات مضر، جز درنحوه‌ي تقرير و انشاء قانون است؟
البته اشكال بنيادي‌تر اين است كه آيا موضوع ساختار دولت و سازمان و تشكيلات آن و وظايف وزارتخانه‌ها ماهيت برنامه‌اي دارد كه در قانون برنامه در مورد آن تصميم گيري شود؟
واضح است كه اين امور نه ماهيت برنامه‌اي دارند و نه بودجه‌اي!
تصميم در مورد اين امور بايد پس از كارشناسي مناسب، طبق آئين‌نامه داخلي مجلس در خصوص بررسي طرح‌ها و لوايح -غير از برنامه و بودجه- صورت پذيرد.
چرا كه اولاً برنامه پنج‌ساله است و موقت! سازمان وزارتخانه‌ها دائم! و تا قانونگذاري جديد دوام دارد. بعد از پنج‌سال و انقضاي برنامه، تكليف اين وزارتخانه‌ها چه مي‌شود؟ مشكلي كه در مورد مشابه در برنامه‌هاي مجتمع نظير مشاوران حقوقي برنامه سوم! و يا شوراهاي حل اختلاف مدت‌ها وقت كشور را گرفت و حقوق مكتسبه افراد و اشخاص را با ابهام مواجه كرد! ثانياً اين اقدام اصلاً ماهيت برنامه‌اي ندارد بلكه يك موضوع ساختاري و تشكيلاتي است.
يادم مي‌آيد در جلسات لايحه برنامه پنجم، وقتي برخي اعضا پيشنهاداتي ارائه مي‌دادند مبني بر اينكه "دولت موظف است، لايحه ارائه دهد..." تا فلان كار را انجام دهد، اشكال هميشگي اين حقير اين بود كه دولت اگر بايد لايحه بدهد، هم‌اكنون اين كار را بكند، اين از اختيارات دولت است! چه لزومي دارد كه با قانون خاص، اين اختيار خود را به الزام قانوني تبديل كند؟
ما قانون مي‌نويسيم يا صيغه "قسم، نذر و عهد" جاري مي‌كنيم كه دولت با پيشنهاد قانون بر خودش تكليف كند كه اين كار را انجام دهد! تا كفاره نقض آن، اتهام قانون شكني براي دولت باشد!
دولت آنچه را اختيار دارد، مستقيماً انجام مي‌دهد، مجلس هم آنچه را مي‌تواند از طريق طرح پي‌گير باشد، از اختيارات قانوني خود بهره مي‌گيرد. آنچه در امور بودجه‌اي و برنامه‌اي نياز به حكم دارد، در مواد و تبصره‌هاي برنامه يا بودجه گنجانيده مي‌شود و با تصويب مجلس، دولت برخوردار از حق اجراي امور برنامه‌اي و بودجه‌اي مورد نظر خود مي‌شود!
متأسفانه برغم تأكيدات صاحب‌نظران و تجارب منفي اجرايي، همچنان برخي اجزاي دولت و نيز مجلس اصرار دارند كه در قالب بودجه و برنامه به قانون‌گذاري‌هاي دائم بپردازند و به آثار و عوارض آن هم در منشأ و هم در اجرا بي‌توجه باشند. ساختار بانك مركزي در قانون برنامه، از نظائر اين نوع قانونگذاري است!
هم قانون خوب بايد نوشت هم قانون را خوب بايد نوشت! قانون بايد به حدي از وضوح و شفافيت برخوردار باشد كه تاب تعابير و تفاسير متفاوت و متضاد را نداشته باشد.
نبايد براي فرار از "قانون اساسي" آن اندازه به "اجمال" گويي روي آورد كه در اجرا ناگزير به اخذ تفسير رسمي از قانون اساسي بشويم.
ريشه‌ي برخي از اين اجمال و ابهام‌ها در قانون عبور از اشكالات شوراي نگهبان و يا عبور بي‌خطر از چراغ قرمز قانون اساسي است و به نحوي توسل به حيل حقوقي در قانونگذاري است.
به طور مثال مدت‌هاست شوراي نگهبان، الزام دولت را به ارائه لايحه براي اموري كه مجلس معين مي‌كند، خلاف قانون اساسي ميداند.
شورا، ارائه لايحه را از اختيارات دولت مي‌شناسد، الزام دولت به فراهم كردن مقدمات امري كه تصويب نهايي آن برعهده‌ي قانون‌گذار است، تضييق اختيارات قوه مجريه محسوب مي‌شود! لذا مجلس براي گريز از اين اشكال، تعابيري مبهم و محمل به‌كار مي‌برد، كه نهايتاً در اجرا كار به مناقشه‌هاي حقوقي و اجرايي كشيده مي‌شود. اين كار در مورد صندوق‌هاي بازنشستگي مسبوق به سابقه است كه دعواي حقوقي مجلس و دولت كار را به آنجا كشاند كه طرح‌هاي افزايش اختيارات رئيس مجلس و كاهش اختيارات ديوان عدالت اداري به تصويب برسد و عوارض بدتري به جا بگذارد.
در مورد ادغام وزارتخانه‌ها نيز با اين مشكل مواجهيم. طبق اصل 133 قانون اساسي: "تعداد وزيران و حدود اختيارات هريك از آنان را قانون معين مي‌كند."
بديهي است كه وقتي تعيين تعداد وزيران و حدود اختيارات هريك از آنان وظيفه‌ي قوه مقننه باشد، اين اختيار طبق اصل 85 قابل تفويض به دولت نيست.
همچنين بديهي‌است كه مقصود از تعداد وزيران، فقط عدد وزيران نيست، مثلاً 20 وزارتخانه باشد يا 10 وزارتخانه! بلكه عنوان و مأموريت اين وزارتخانه‌ها است و هر وزارتخانه‌اي با تعريف مأموريت و وظايف آن، وجود پيدا مي‌كند.
آيا قانون برنامه، اختيار تعيين وزارتخانه‌ها را به دولت تفويض كرده است؟ در اين صورت، آيا اين امر مغاير اصل 85 قانون اساسي نيست؟
اگر چنين است، چگونه اين ماده به تأييد شوراي نگهبان رسيده است؟
بخش اول ماده 53 همين را افاده مي‌كند و دولت خود را مجري ميداند و در مقام اجرا به فهم و تفسير خود عمل مي‌كند و مي‌گويند اصلاً ابهامي ندارد تا تفسير بخواهد، بررسي تعارض قانون عادي و اساسي هم كه وظيفه‌ي دولت نيست تا خود را درگير آن كند!
شوراي نگهبان هم به تصور بنده ممكن است با استظهار از اينكه ذيل ماده متصل به صدر آن است و ساختار جديد اعم از تعداد و عنوان وزارتخانه‌ها و وظايف و اختيارات آنها به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد، اين ماده را تأييد كرده باشد. اگرچه به نظر مي‌رسد اشكال صدر آن كه تعيين تعداد وزارتخانه‌ها را به دولت واگذار كرده، وجود دارد.
مجلس مي توانست صريحاً بگويد چه وزارتخانه‌هاي منحل و وظايف آنها در كدام وزارتخانه ادغام شود و عنوان وزارتخانه جديد چه مي باشد و البته نه در قانون برنامه!
قانون اساسي، منبع بالاي مديريت عالي كشور است.
اصل 133 اين قانون، حاكم بر همه قوانين عادي است. تعداد وزارتخانه‌ها يعني عناوين وزارتخانه‌ها، شرح وظايف و اختيارات آنها به موجب قانون عادي تعيين مي‌شوند، لذا ماده 53 قانون برنامه اقدامي لغو و مضر است و با قانون اساسي هم مغاير است. در اجرا هم مشكلات مديريتي ايجاد مي كند. چراكه اگر دولت اجرا كند، بعد به مجلس بدهد، هم نقض اصل 133 است و هم چگونه مي‌شود مطمئن شد كه اين وظايف و عناوين به تأييد برسد. يا لايحه به گونه‌اي تغيير نكند كه وزارتخانه‌هاي جديد بي‌اثر و لغو شوند. آيا مجلس مشكلي دارد كه در تصويب وظايف اين وزارتخانه‌ها از ماده 53 كاملاً عدول كرده و آن را نسخ ضمني كند، حداكثر با نصاب دو سوم آرا؟! در اين صورت وضعيت وزارتخانه‌هاي جديدالتأسيس چه مي‌شود؟ آيا مي‌توان به استمرار فعاليت‌هاي عادي و هدفمند وزارتخانه‌ها مطمئن شد؟
و اگر دولت لايحه بدهد و منتظر تصويب باشد و اقدامي نكند بركسي پوشيده نيست كه همين حالت انتظار چه عوارض سنگين اجرايي و مديريتي در پي خواهد داشت.
و در هر حال در سالي كه موسوم به جهاد اقتصادي است، برخي از وزارتخانه‌هاي مهم اقتصادي كشور درگير چالش‌هاي ساختاري شده و از وظيفه‌ي خطير و جهادي خود دور شده‌اند!
منشأ همه‌ي اين خسارت‌ها، بدي قانون نوشتن و هم قانون "بد" نوشتن است. اگر شوراي نگهبان هم با آنچه كه در سطور بالاي اين نوشته گفته شد، تفسيري مغاير با ظاهر آنچه در قانون برنامه تصويب كرده است، ارائه دهد، مجلس نيز ناگزير به نسخ اين ماده خواهد شد.
و اگر نظرات دولت مورد تأييد باشد، بالاخره استنباط و فهم جديدي از اصل 133 به‌دست مي‌آيد! يعني مجلس "عدد" بدهد و دولت "معدود" بسازد. به شرطي كه بعداً هم عدول نكند و فرصت‌ها به مناقشه‌هاي بي‌فايده نسوزد. براي برون‌رفت از اين مشكلات قانون را شفاف بنويسيم، مطابق قانون اساسي بنويسيم، و تفسير همگرا با قانون اساسي را بپذيريم و شوراي نگهبان نيز فهم مجريان را براي استظهار از قانون مدرك قرار دهد و بر ابهام‌ها و اشكالات محتمل حساس‌تر عمل كند.
اخبار ویژه
نظرات بینندگان
جدیدترین اخبار پربازدید ها
