كدام‌ برداشت از برنامه‌ پنجم درست است؟

ناظر به این ماده از برنامه پنجم دو نوع برداشت شکل گرفت که البته این دو نوع برداشت در میان نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز وجود داشته و دارد.

برداشت اول

برخی معتقد بوده و هستند که مجلس در قانون برنامه اختیار تصمیم‏گیری در مورد ادغام‏ها را به دولت واگذار کرده و دولت بايد از صدر ماده 53 اجراي قانون را آغاز و وزارت‌خانه‌ها را ادغام كند و سپس تشكيلات و شرح وظایف وزارتخانه جدید را در قالب لايحه براي تصويب به مجلس بفرستد.

بانیان این نوع برداشت تغییر ساختار وزارت صنایع در سال‏های گذشته را مورد استناد قرار می‏دهند. در دولت موسوی وزارتخانه‏هایی با عناوین برنامه و بودجه و سپاه پاسداران به وجود آمد و وزارت صنایع و معادن نیز به سه وزارتخانه "صنایع"، "صنایع سنگین" و "معادن و فلزات" تقسیم شد. در سال 73 در دولت آقاي هاشمي رفسنجاني این سه وزارتخانه جدید مجددا با هم ادغام شدند. وزارتخانه‏های برنامه و بودجه و نیز سپاه پاسداران هم مشمول حذف قرار گرفتند.

در دولت خاتمی نیز ادغام وزارتخانه‏ها تجربه شد و دو وزارتخانه جهاد سازندگی و کشاورزی به یک وزارتخانه تبدیل شدند. در عین حال دولت اصلاحات مولودی به نام وزارت رفاه و تامین اجتماعی نیز بر جای گذاشت تا تعداد وزارتخانه‏ها در عدد 21 ثابت بماند.

در ادغام‏های گذشته نوعا این گونه بود که اصل ادغام توسط دولت صورت می‏پذیرفت و بعد اساسنامه جدید برای وزارتخانه تهیه می‏شد و در نهایت نیز مجلس به وزیر مربوطه رأی اعتماد می‏داد. قانون مصوب مجلس برای ادغام وزارت صنایع در زمان هاشمی در این زمينه قابل ذکر است. در ماده واحده مربوطه چنین آمده است: «از تاريخ تصويب اين قانون وزارتخانه‏هاي صنايع سنگين و صنايع در يكديگر ادغام و يك وزارتخانه جديد به عنوان وزارت صنايع تشكيل مي گردد.»

تبصره‏های قانون نیز به این شرح است:«تبصره 1- وزير جديد موظف است اساسنامه وزارتخانه را ظرف مدت حداكثر دو ماه تهيه و پس از تصويب هيات وزيران جهت تصويب نهايي به مجلس شوراي اسلامي تقديم نمايد.

تبصره 2- كليه طرح‌هاي عمراني با توجه به نوع فعاليت به صورت زيرمجموعه وزارت صنايع يا وزارت معادن و فلزات خواهند بود.

تبصره 3- اعتبارات سال 1373 وزارتخانه جديد از مجموع اعتبارات اين دو وزارتخانه تامين خواهد شد.»

این قانون که مصوب 30/6/1373 یعنی در دوره ریاست ناطق نوری بر مجلس شورای اسلامی است، نموداری از روند گذشته ادغام وزارتخانه‏هاست. بانیان تفسیر اول از قانون برنامه پنجم معتقدند قانون برنامه اختیاری مشابه اختیار سال 73 را برای ادغام‏ها به دولت داده و دولت را مکلف کرده که در دو سال نخست اجرای برنامه، چهار وزارتخانه را از فهرست وزارتخانه‏ها کم کند و سپس با ارائه شرح وظایف در قالب لایحه به مجلس و طی مراحل قانونی ادغام را به پایان برساند.

معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور شب گذشته در مناظره با محسن كوهكن (سخنگوي هيئت رئيسه مجلس) در برنامه گفت‌وگوي ويژه خبري همين مورد را مطرح كرد و گفت: قانون از صدر به ذیل شروع می شود و نه از ذیل به صدر؛ تدوین شرح وظایف و اختیارات در ذیل ماده 53 آمده و دولت به آن نیز عمل کرده است.

معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور گفت: دولت نباید برای انجام تکلیف مجازات شود ضمن انکه مجلس می تواند استفساریه دهد و یا ماده 53 را عوض کند یا تغییر دهد.

وی افزود: مساله ادغام یکی از بحثهای مهم و از برنامه سوم مطرح بوده است و همیشه دولت و مجلس در ان نظر داشتند.

فروزنده گفت: آیا صدر ماده 53 زاید بوده که دولت را مکلف به ادغام کرده است یا نه؟

برداشت دوم

از قانون برنامه پنجم البته قرائت دیگری هم هست. برخی معتقدند مجلس ادغام وزارتخانه‏ها را به دولت تکلیف کرده اما چگونگی ادغام را در ادامه با ذکر ضرورت تصویب مشروح وظایف در مجلس شورای اسلامی توضیح داده است. بدین معنا که دولت می‏بایست قبل از جا‏به‏جایی وزرا و هر گونه اقدامی برای تغییر ساختاری وزارتخانه‏ها لایحه وزارتخانه جدید را به مجلس ارائه نماید و پس از کسب اجازه و مصوبه مجلس نسبت به اعمال تغییرات در وزارتخانه‏ها اقدام نماید.

بانیان این برداشت به اصل 133 قانون اساسی استناد می‏کنند که در آن آمده است: «تعداد وزيران و حدود اختيارات هر يك از آنان را قانون معين مي كند.» بر این مبنا استدلال می‏شود که دولت نمی‏تواند در حوزه قانون‏گذاری ورود کند و بايد بر مبنای قانونی که تصویب شده هر گونه اقدام مدنظر خود برای تغییر ساختاری وزارتخانه‏ها را صورت دهد. این طيف معتقدند قانون برنامه هم اختیار تام به دولت نداده، بلکه ادغام را پس از کسب اجازه مجلس مجاز شمرده است.

تفسیر قوانین عادی به عهده مجلس است

بنابر اصل 98 قانون اساسی تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است كه با تصويب سه چهارم آنان انجام مي شود. همچنین بر مبنای اصل 73 قانون اساسی شرح و تفسير قوانين عادي در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است. طبیعی است که برای پایان دادن به ابهاماتی که اکنون مطرح است می‏بایست نظر مجلس را جویا شد.

مشروح مذاکرات مجلس

مرور مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در حین تصویب این ماده از قانون برنامه پنجم در این زمینه مفيد است. بحث‏های مربوط به این ماده در دوره بررسي با عنوان ماده 55 صورت می‏پذیرفت. نمایندگان مختلفی سخن گفتند و تذکر دادند. به نظر می‏رسد دو زوایه نگاهی که اکنون وجود دارد، آن زمان نیز وجود داشت اما مانند امروز وارد دور تفصیلی خود نشد.

ماده 55 دولت را مكلف می‏کرد که يك يا چند وزارتخانه را با حفظ اختيارات قانوني به نحوي در وزارتخانه‌هاي ديگر ادغام كند كه تا پايان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانه‌ها از 21 وزارتخانه به 17 وزارتخانه كاهش يابد. قبل از رأی‏گیری در جلسه مورخ 18/8/1389 تعدادی از نمایندگان اخطار دادند و این ماده را مغایر قانون اساسی خواندند. اين نمايندگان اغلب اکنون نیز نسبت به اقدام دولت موضع دارند و در واقع برداشت دوم از قانون برنامه پنجم را صحیح می‏دانند.

يوسف‌نژاد نماينده‌ي ساري در اخطار اصل 133 قانون اساسي گفت: «براساس قانون، اختيارات هريك از وزارتخانه‌ها و حدود آن را قانون مشخص مي‌كند كه اين كار به عهده‌ي مجلس است.» وي ادامه داد:«من مخالف كاهش وزارتخانه‌ها نيستم اما وقتي وزارتخانه‌ها با هم ادغام شود پس اختيارات وزير چگونه مي‌شود و چه كسي آن را تعيين مي‌كند؟ اگر اين ماده تصويب شود، ما تعيين حدود اختيارات وزرا را به دولت واگذار كرده‌ايم.»

مصطفي كواكبيان نماينده‌ي سمنان نیز در اخطاري مستند به اصل 133 قانون اساسي يادآور شد: «حق قانون‌گذاري مجلس قابل تفويض نيست و بر اساس قانون اساسي تعداد وزرا و حدود و اختيارات آنها را مجلس تعيين مي‌كند، لذا تصويب اين ماده مغاير قانون اساسي است.»

وي اضافه كرد:«در واقع با تصويب اين بند، مجلس به دولت اجازه مي‌دهد كه وزارتخانه‌ها را كم و زياد كند و شرح وظايف وزرا و وزارتخانه‌ها را نيزخود دولت تعيين كند كه اين به اين معناست كه مجلس حق قانون‌گذاري خود را به دولت واگذار كرده است.»

احمد توكلي نماينده‌ي تهران نيز در اخطار اصل 133 قانون اساسي گفت: «با تصويب اين ماده ما تعداد وزرا را از 21 به 17 كاهش مي‌دهيم اما اختيارات هريك از وزرا طبق قانون توسط مجلس بايد تعيين شود، در حالي كه اين امر در اين ماده به دولت سپرده شده است.»

وي هر نوع ادغام وزارتخانه‌ها را نيازمند تصويب مجلس عنوان كرد و گفت: «حتي اگر اختيارات دو وزارتخانه عينا در يك وزارتخانه جمع شود باز اين كار غيرقانوني است؛ چرا كه مجلس در اين رابطه تصميم نگرفته و اختيارات يك وزارتخانه دو برابر شده كه در اين صورت اختيارات مجلس به دولت تفويض شده است.»

علي عباسپور تهراني نيز در اخطار اصل 133 قانون اساسي يادآور شد: «اين‌كه تعداد وزرا از 21 به 17 كاهش يابد مطابق قانون اساسي است اما بحث در مورد حدود اختيارات است. شما با تصويب اين ماده مي‌گوييد كه همه‌ي اختيارات را در يك كيسه بريزيد و بعد دولت آنها را تقسيم كند كه اين منطبق با قانون نيست.»

وي افزود: «ما براي 21 وزارتخانه قوانيني وضع كرده‌ايم اما اين‌كه به چه ترتيب و با چه روشي منتقل شود، بايد در مجلس طرح شود و با ارايه‌ي لايحه يا تاييد مجلس صورت گيرد.»

رييس كميسيون آموزش و تحقيقات مجلس ادامه داد: «اين بحث مهمي است كه هم اشكال قانوني دارد و هم اشكال منطقي؛ چرا كه مجلس به عنوان راس نظام بايد بتواند در ارتباط با شرح وظايف دستگاه‌ها نظر بدهد.»

حميدرضا فولادگر نماينده‌ي اصفهان نيز در اخطار اصول 110، 44 و 133 قانون اساسي پيشنهاد كرد كه با اصلاح عبارتي تاكيد شود كه هر وزارتخانه به موجب قانون معيني ادغام شود و دولت براي هركدام لايحه‌اي به مجلس ارايه و مساله را حل كند.

عباس رجايي رييس كميسيون كشاورزي نيز در اخطار اصل 137 قانون اساسي يادآور شد: «ما در هنگام راي اعتماد به وزرا برنامه‌ي خاصي را براي هريك از وزرا داريم و بر اين اساس به آنها راي مي‌دهيم؛ در حالي كه ممكن است در اين ادغام، وزيري متكفل انجام وظايفي شود كه ما آن را در صلاحيتش نمي‌بينيم.»  ابوترابي در پاسخ تاكيد كرد: «طبيعتا با ادغام وزارتخانه‌ها وزير بايد مجددا به مجلس پيشنهاد شود. بنابراين در مورد وظايف خود پاسخگوست.» 

بعد از اظهارنظر نمایندگان، ماده 55 برای بررسی بیشتر به کمیسیون تلفیق ارجاع داده شد. در کمیسیون برای رفع نگرانی نمایندگان در مورد شرح وظایف وزارتخانه‏های جدید و به منظور رفع اشکال قانونی، این جمله اضافه شد که: "وظايف و اختيارات وزارتخانه‌هاي جديد با پيشنهاد دولت به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد."

مشروح مذاکرات جلسه دوم مجلس

در جلسه بعدی مجلس در تاریخ 14/9/1389 با وجود اضافه شدن این جمله، تذکرها و اخطارهای جديدي از سوی برخی نمایندگان مطرح شد. برخی نمایندگان حذف این ماده را پیشنهاد کردند که به تصویب نرسید. در واقع نمایندگان همچنان بر اصل ضرورت ادغام وزارتخانه‏ها پافشاری کردند.

پس از این علي مطهري نماينده مردم تهران، در اخطاري مستند به اصل 85 قانون اساسي، گفت: «اين‌كه كدام وزارتخانه را با كدام ادغام كنيم و تعدادشان كاهش يابد، اين خود نوعي قانون‌گذاري است و با تصويب اين ماده، ما وظيفه قانون‌گذاري خود را به دولت محول مي‌كنيم.» وي هم‌چنين تصويب اين ماده را خلاف صريح اصل 85 قانون اساسي عنوان كرد.

علي لاريجاني رييس مجلس شوراي اسلامي اين اشكال قانون اساسي را وارد ندانست و گفت: «در اين ماده ما تصويب مي‌كنيم كه تعداد وزارتخانه‌ها به 17 وزارتخانه كاهش يابد و پيش از ادغام، وظايف و اختيارات وزارتخانه جديد به تصويب مجلس برسد.»

محمدرضا خباز نماينده مردم كاشمر نيز در اخطار اصل 85 قانون اساسي، يادآور شد: «اگر برداشت شما صحيح باشد، آن وقت اين مطلب درست است اما ترتيبي كه در اين ماده آمده نشان مي‌دهد كه اول ادغام صورت مي‌گيرد و سپس وظايف و اختيارات براي تصويب به مجلس شوراي اسلامي آورده مي‌شود.»

وي تاكيد كرد: «ما مي‌گوييم پيش از ادغام، وظايف و اختيارات بايد توسط مجلس تصويب شود و سپس ادغام انجام شود.» علي لاريجاني كه اداره جلسه را برعهده داشت، هم‌چنين تاييد كرد كه ابهامي در اين ماده وجود دارد.

محسن كوهكن نيز در تذكري مستند به ماده 17 آيين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي وارد دانستن يا ندانستن اخطارها را از اختيارات انحصاري رييس جلسه عنوان كرد و گفت: «ما در چندين سال قبل هم ادغام وزارتخانه‌ها را داشته‌ايم، به نحوي كه وظايف و اختيارات آنها هم ادغام مي‌شد و مجلس تنها به خود وزير راي اعتماد مي‌داد.»

حجت‌الاسلام‌والمسلمين ابوترابي نيز در پاسخ به اين تذكر، گفت: «ما هم بر اساس همين نكته اخطارها را وارد ندانستيم.» پس از اظهار نظر نمایندگان این ماده به رأی گذاشته شد و در نهایت نیز تصویب شد.

اما محسن كوهكن كه شب گذشته به‌عنوان سخنگوي هيئت رئيسه به گفت‌وگوي ويژه خبري شبكه دو آمده بود، مطالبي بيان كرد كه مغاير اظهارنظر او در صحن علني مجلس بود، به‌نحوي كه وي اكنون مي‌گويد اين‌طور نيست كه مجلس تنها به وزير جديد رأي بدهد، بلكه بايد شرح تشكيلات و اختيارات او را نيز مورد بررسي قرار دهد.

اما نكته قابل تأمل ديگر، استفساريه شب گذشته شوراي نگهبان در پاسخ به نامه علي لاريجاني رئيس مجلس شوراي اسلامي است كه بر مبناي آن، "هرگونه تغییر در وظایف و اختیارات قانونی و نیز ادغام دو یا چند وزارتخانه باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و تا قبل از تصویب مجلس، تغییری در مسئولیت و اختیارات وزیران و وزارتخانه‌های قبلی به وجود نخواهد آمد. وزیر وزارتخانه های جدید یا ادغام شده در هر صورت وزیر جدید محسوب شده و نیاز به اخذ رای اعتماد از مجلس شورای اسلامی دارد."

در عين حال، فروزنده شب گذشته پس از آنكه كوهكن، اين استفساريه را قرائت كرد، استفساريه ديگري از شوراي نگهبان در سال 76 را بيان كرد كه بر مبناي آن، از زمان صدور يك استفساريه لازم الاجراست و شامل موارد قبل نمي‌شود، بنابراين اين مورد نيز شامل ادغام‌ها نيست، اگرچه كوهكن پاسخ داد كه چون دولت تكاليف خود در عمل به ماده 53 را تمام نكرده، اين استفساريه شامل آن نيز مي‌شود.

جمع‏بندی

به نظر می‏رسد هنگام تصویب این ماده نیز رأی یکسانی در مورد چگونگی اجرای آن وجود نداشته است، چرا که لاریجانی در واقع برداشتی را ارائه می‏کند که مطابق برداشت دوم است و ابوترابی، کوهکن و حتی خباز برداشت اول را از متن ماده مورد اشاره قرار می‏دهند.

با این حال، به نظر می‏رسد اکنون که دولت تصویب برخی چهار وزارتخانه را با چهار وزارتخانه دیگر تصویب کرده است، تسریع در ارائه لایحه برای شرح وظایف وزارتخانه جدید بتواند از جدال‏های بی‏حاصل مجلس و دولت بکاهد. علاوه بر اینکه باید در نظر داشت همزمانی ادغام‏ها با هم در شرایطی که طرح تحول اقتصادی و قانون هدفمند کردن یارانه‏ها در حال اجراست و نیز ادغام وزارتخانه‏های حساسی چون نفت و نیرو با هم انتقاد بسیاری از صاحب‏نظران را برانگیخته است.

در واقع به نظر می‏رسد می‏توان با تأمل و تدبیر بیشتری نسبت به برخی ادغام‏ها اقدام کرد و از برخی ادغام‏ها در شرایط کنونی و با توجه به حساسیت هدفمندی یارانه‏ها صرف‏نظر كرد. در عین حال البته ادغام‏هایی که مورد اتفاق نظر بیشتری قرار دارد مثل ادغام وزارت صنایع و وزارت بازرگانی می‏تواند با تسریع در ارائه لایحه شرح وظایف به مجلس از دور اختلاف‎نظرها خارج شود. طبیعتا این تسریع می‏تواند به ثبات مدیریتی کشور و پرهیز از معلق شدن فعالیت وزارتخانه‏ها نیز کمک کند.

ارائه هر چه سریع‌تر لایحه ادغام اولین وزارتخانه‏ها این اطمینان را نیز در مجلس به وجود خواهد آورد که دولت همچنان مطابق برنامه پنجم تابع نقطه نظرات مجلس در مورد شرح وظایف وزارتخانه‏های جدید خواهد بود.

طبیعتا پس از تصویب شرح وظایف نوبت به انتخاب وزيران می‏رسد که در این زمينه هم البته اختلاف‏نظرهایی است. ولی آنچه به نظر می‏رسد این است که معرفی وزیر جدید به جهت تغییر شرح وظایف و تاسیس وزارتخانه جدید به مجلس شورای اسلامی ضروری باشد.

البته دولت در تمامی این موارد امکان درخواست تفسیر از مجلس شورای اسلامی را نیز دارد که البته بعید به نظر می‏رسد از این درخواست، مسیری جز آنچه در جمع‏بندی گفته شد، حاصل شود.

به هر حال، مسيري كه دولت در سايه ابهام قانون برنامه پنجم جلو رفته است، اگرچه ممكن ات صراحتاً مخالف قانون نباشد اما در واقع مخالف روح قانون اساسي و حكمت و تدبير مورد نياز براي اداره كشور است.