چرا باید کلیات لایحه بودجه ۹۹ رد شود؟

با توجه به تشدید تحریم های آمریکا بعد از خروج این کشور از برجام در اردیبهشت ماه ۹۷، لایحه بودجه ۹۹ مشابه لایحه بودجه ۹۸ از اهمیت خاصی برخوردار است که ضرورت دارد نمایندگان مجلس بخصوص اعضای کمیسیون تلفیق مجلس در جریان بررسی این لایحه، به این موضوع عنایت ویژه ای داشته باشند.

*دستور رهبری برای اصلاح ساختار بودجه چه بود و در جریان تصویب بودجه ۹۸ چه سرنوشتی داشت؟

اواخر پاییز سال گذشته و همزمان با تدوین لایحه بودجه ۹۸ در دولت، رهبر معظم انقلاب دستوری مبنی بر اصلاح ساختار بودجه صادر کردند. هرچند جزئیات این دستور هیچگاه منتشر نشد ولی در بخش چکیده گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور با عنوان «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» که خردادماه امسال منتشر شد، درباره این موضوع آمده است: «در آذرماه سال ۱۳۹۷، مقام معظم رهبری مقرر فرمودند نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دو سال (۱۳۹۸-۹۹) تدوین و مصوب شورای عالی هماهنگی اقتصادی شود، و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود. همچنین تاکید فرمودند آنچه در سیاستهای کلی و برنامه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در خصوص اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و ابلاغ شده لازم است اجرایی و در بودجه سال ۱۳۹۸ گنجانده شود».

با این وجود، دولت و مجلس در عمل فرصت طلایی سال ۹۸ برای انجام اصلاحات اساسی در ساختار بودجه را از دست دادند و با این استدلال که فرصت کافی برای انجام این اصلاحات در سال ۹۸ وجود ندارد، قانون بودجه ۹۸ بدون درنظر گرفتن اصلاحات ساختاری به تصویب رسید. نتیجه این اقدام دولت و مجلس این شد که در میانه ابتدایی سال ۹۸ آنچه از قبل مثل روز روشن بود، محقق و کسری بودجه ۱۵۰ هزار میلیارد تومانی گریبان‌گیر دولت شد. بخش اصلی این کسری بودجه ناشی از بیش برآورد درآمدهای نفتی در قانون بودجه ۹۸ بود. دولت و مجلس علی رغم تذکرات کارشناسان و مراکز پژوهشی از جمله مرکز پژوهش های مجلس، این قانون را با فرض صادرات ۱.۵ میلیون بشکه ای نفت تنظیم کردند. استدلال اصلی آنها برای توجیه کردن این تصمیم اشتباه آن بود که بیش برآورد درآمدهای نفتی، توسط دشمنان به معنای قدرت کشور در فروش نفت تفسیر خواهد شد. غافل از آنکه نه تنها تحریم‌­کنندگان ایران، فریب این آدرس دادن­های غلط و ناشیانه را نمی­خورند بلکه بالعکس این بیش براوردی موجب انحراف و استفاده نادرست از منابع در کشور خواهد شد.

نهایتا همین اتفاق رخ داد و دولت در همان ماه های ابتدایی سال جاری برای اصلاح قانون بودجه ۹۸ از طریق شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا اقدام کرد و بدون در نظر گرفتن نقش قانونی مجلس در تصویب و نظارت بر بودجه، ارقام آن بخصوص رقم پیش بینی شده برای صادرات نفت را مورد بازنگری قرار داد. در جریان این اصلاحات، این اقدامات صورت گرفت:

الف- رقم صادرات نفت از ۱.۵ میلیون بشکه در روز به ۳۰۰ هزار بشکه در روز کاهش یافت و در نتیجه، میزان درآمدهای نفتی از ۱۵۳ هزار میلیارد تومان به حدود ۵۶ هزار میلیارد تومان کاهش یافت. 

ب- سقف بودجه از ۴۴۸ هزار میلیارد تومان به ۳۸۶ هزار میلیارد تومان کاهش یافت.

ج- پیشنهاد دولت مبنی بر افزایش حدود ۷۶ هزار میلیارد تومان درآمدهای جدید به تصویب رسید تا کسری بودجه تا حدودی پوشش داده شود. بخش اعظم درآمدهای مذکور، برداشت ۴۵ هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه ملی بود. یکی دیگر از راهکارهای مصوب، درآمد ۱۰ هزار میلیارد تومانی از محل فروش اموال مازاد دولت و مولدسازی آنها بود.

*چرا اصلاحات ساختاری بودجه ضروری است؟

فارغ از دستور مقام معظم رهبری و سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و قانون برنامه ششم توسعه، اصلاح ساختار بودجه موضوعی است که از دیدگاه دولت هم از ضرورت خاصی برخوردار است. در بخش چکیده گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور با عنوان «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» که در ابتدای گزارش به آن اشاره شد، درباره ضرورت اصلاحات ساختاری بودجه آمده است: «در بررسی شاخص‌های کلیدی اقتصادی و اجتماعی نشان می‌دهد به‌علت معضلات انباشته ناشی از آسیب‌های تاریخی اقتصاد ایران (مانند انباشت بدهی‌های دولت، کسری صندوقهای بازنشستگی و ناترازی نظام بانکی)، برخی از شاخص‌های اقتصادی در شرایط نامناسب قرار گرفته‌اند؛ در شرایط حاضر، تحریم‌ها منجر به تشدید این مشکلات نیز شده‌اند. در نتیجه، برای حفظ ثبات اقتصادی و صیانت از معیشت مردم، اشتغال و تولید لازم است اصلاحاتی در ساختار اقتصادی کشور انجام گیرد تا از بروز بحران‌های اقتصادی و ایجاد اختلال جدی در اداره کشور ممانعت شود».

در صفحه ۱۸ گزارش جدید سازمان برنامه و بودجه کشور با عنوان «برنامه کلی اصلاحات ساختار بودجه عمومی با رویکرد قطع مستقیم وابستگی بودجه به نفت» که همزمان با تقدیم لایحه بودجه ۹۹ به مجلس رسانه ای شد و پیوست نامه رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور به مقام معظم رهبری درباره اصلاح ساختار بودجه در تاریخ ۲۹ آبان ماه بود، بعد از اشاره به کسری بودجه ۱۵۰ هزار میلیارد تومانی در سال جاری آمده است: «علاوه بر موضوع تحریم ها، بررسی شاخص‌های کلیدی اقتصادی و اجتماعی نشان می دهد به علت معضلات انباشت شده ناشی از آسیب های تاریخی اقتصاد ایران (انباشت بدهی های دولت، گسترش عملیات فرابودجه ای، ناترازی صندوق های بازنشستگی، سلامت و ثبات شبکه بانکی، ناترازی بازار کار، وضعیت محیط زیست و ...)، بسیاری از شاخص های اقتصادی از حدود آستانه امن عبور کرده اند و در شرایط نامناسب یا بحرانی قرار گرفته اند. این آسیب ها اگر چه به صورت تاریخی در اقتصاد کشور وجود داشته اند، لیکن تحریم های ظالمانه و یا نوسانات قیمت نفت باعث تشدید آنها می شود. این معضلات بلندمدت و همچنین مشکلات مقطعی ناشی از کسری بودجه در صورت تداوم رویه های موجود و استمرار وابستگی وسیع بودجه به درآمدهای نفتی، قابل حل نیستند؛ در نتیجه تغییر در رویه ها و به طور خاص قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت، دیگر یک انتخاب نبوده و الزامی مهمی برای اداره کشور است».

*سهم «تقریبا هیچ» اصلاحات ساختاری در لایحه بودجه ۹۹

با پیگیری دولت بخصوص سازمان برنامه و بودجه کشور، گزارشی درباره اصلاح ساختار بودجه با چهار محور درآمدزایی پایدار، هزینه کرد کارا، ثبات سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار و اصلاح نهادی بودجه در شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا مورد بررسی قرار گرفت و به تصویب رسید. بررسی های کارشناسان نشان می دهد که سهم اصلاحات ساختاری در لایحه بودجه ۹۹ که اخیرا تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، «تقریبا هیچ» است. یکی از مهمترین نتایج این موضوع، کسری بودجه قابل توجه در سال آینده است که «حداقل» ۱۰۰ هزار میلیارد تومان تخمین زده می شود.

در همین راستا، می توان به نامه جمعی از کارشناسان اقتصادی به نمایندگان مجلس درباره ضرورت رد کلیات لایحه بودجه ۹۹ که در تاریخ ۲۷ آذرماه رسانه ای شد، اشاره کرد. در بخشی از این نامه درباره این موضوع آمده است: «لایحه بودجه ۱۳۹۹ تقدیمی دولت به مجلس شورای اسلامی، را می‌توان تکرار غفلت دولتمردان و فرصت‌سوزی دوباره آنها در اجرای اصلاحات ساختاری در بودجه قلمداد کرد. بررسی مفاد لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نشان می‌دهد علی رغم گذشت حدود ۲ سال از اعمال محدودیت بر صادرات نفت کشور، لایحه بودجه همچنان بدون اجرای اصلاحات اساسی و طبق روال سالهای گذشته به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. به نظر می‌رسد فقدان عزم و اراده سیاسی برای اصلاحات ساختاری بودجه موجب شده است بسیاری از راه‌کارهای پیشنهادی برای کاهش وابستگی بودجه به نفت مورد توجه قرار نگیرد و همچنان لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ بر مبنای درآمدهای غیرپایدار، غیرواقعی و صوری بسته شود. در نظر گرفتن صادرات یک میلیون بشکه نفت خام، استقراض و برداشت از صندوق توسعه ملی، در نظر گرفتن ارقام غیرواقعی برای فروش اموال دولتی و تکیه بر انتشار اوراق مالی با سررسیدهای بلندمدت که عملاً تسخیر دولت‌های آینده محسوب می‌شود، گواهی بر این مدعاست. نتیجه برخورد نه چندان جدی با اصلاحات ساختاری بودجه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ چیزی جز کسری قابل توجه پنهان در لابه‌لای بودجه نیست که بر اساس محاسبات مراجع معتبر کارشناسی، رقم آن بالغ بر ۱۶۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است».

گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی درباره کلیات لایحه بودجه ۹۹ هم موید سهم «تقریبا هیچ» اصلاحات ساختاری در این لایحه است. در بخش «چکیده» گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «در طول یک سال و نیم گذشته به‌رغم آنکه پیشنهادهای متعددی در دولت و مجلس برای اصلاح ساختار بودجه و مدیریت کسری بودجه مزمن دولت مطرح شده است، اما متأسفانه لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ مشابه لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ و بدون اعمال این اصلاحات ساختاری تهیه و به مجلس ارائه شده است».

این مرکز پژوهشی با اشاره به راهکارهای مختلف انجام اصلاحات در سمت منابع و مصارف بودجه و مدیریت کسری بودجه دولت که پارسال ارائه داده بود، اعلام کرد: «دولت نیز طی سال جاری در مطالعات مختلفی ازجمله چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه بسته پیشنهادی مناسبی برای اصلاحات بودجه تهیه کرده بود که اعمال آنها می‌توانست بودجه سال ۱۳۹۹ را متفاوت از چارچوب لایحه فعلی قرار دهد، اما بررسی‌ها نشان می‌دهد، تقریباً اصلاح جدی در منابع و مصارف بودجه انجام نشده و لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ مشابه لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ تهیه شده و دچار بیش‌برآوردی‌های قابل توجهی در حوزه منابع است. بررسی کارشناسی لایحه بودجه حکایت از آن دارد که درواقع به‌رغم مطالعات کارشناسی خوبی که درحال حاضر برای اصلاحات ساختاری بودجه روی میز دولت و مجلس شورای اسلامی قرار دارد، در عمل توجه کافی به این پیشنهادات اصلاحی انجام نشده است. یکی از پیامدهای مهم این بی‌توجهی، حجم بالای بیش‌برآورد منابع در لایحه تقدیمی دولت بوده است».

موضوع وقتی جالب تر می شود که نگاهی به بخش چکیده گزارش جدید سازمان برنامه و بودجه کشور درباره اصلاح ساختار بودجه کشور که همزمان با تقدیم لایحه بودجه ۹۹ به مجلس رسانه ای شد، بیاندازیم. در این بخش از گزارش مذکور آمده است (صفحه ۶): «اگر چه این سازمان با نقادی از خود طرح اصلاحات ساختاری بودجه را تدوین نموده حتی بخش های کوچکی از آن را هم در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ منعکس کرده است، اما حجم مخالفت ها و مقاومت ها و تمایلات شدید به استمرار وضع موجود، نشان می دهد که توفیق در این زمینه مستلزم اجماع همه مسئولان و صبوری هوشمندانه آنان و تحمل سختی ها و تلخی های آن در دوران گذر است».

احتمالا منظور سازمان برنامه و بودجه کشور از بخش های کوچک اصلاحات ساختاری که در لایحه بودجه ۹۹ منعکس شده است، بخش هایی از پیش نویس این لایحه درباره ساماندهی معافیت های مالیاتی است که منجر به کاهش معافیت مالیاتی هنرمندان و حذف معافیت مالیاتی مناطق آزاد می شد و درآمدهای دولت را حدود ۱۸ هزار میلیارد تومان افزایش می داد. متاسفانه تمامی پیشنهادهای مطرح شده در این بخش از پیش نویس لایحه بودجه ۹۹ هم با دستور رئیس سازمان برنامه و بودجه و هیئت وزیران از دستور کار خارج شد.

*«حداقل» میزان کسری بودجه ۹۹  چقدر است؟

در حالی که در مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا برای اصلاح قانون بودجه ۹۸، رقم صادرات نفت پیش بینی شده از ۱.۵ میلیون بشکه در روز به ۳۰۰ هزار بشکه در روز کاهش یافت و گزارش عملکرد ۸ ماهه بودجه ۹۸ نشان می دهد رقم مذکور هم محقق نشده و میزان متوسط صادرات نفت کشور حدود ۲۰۰ هزار بشکه در روز است، دولت لایحه بودجه ۹۹ را بر مبنای صادرات ۱ میلیون بشکه ای نفت تنظیم کرده است و قرار است حدود ۷۸ هزار میلیارد تومان (مجموع درآمدهای نفتی و سهم ۱۶ درصدی صندوق توسعه ملی از این درآمدها که دولت در سال آینده برداشت خواهد کرد) از بودجه ۴۸۴ هزار میلیارد تومانی سال آینده از این محل تامین شود. با توجه به رقم صادرات نفت کشورمان در ۸ ماه ابتدایی امسال، انتظار می رود «حداقل» نیمی از درآمدهای نفتی مذکور محقق نشود.

از سوی دیگر، دولت در لایحه بودجه ۹۹ حدود ۴۹.۵ هزار میلیارد تومان از محل فروش اموال مازاد دولت و مولدسازی آنها پیش بینی کرده است که اکثر کارشناسان معتقدند با توجه به روند اجرایی این موضوع، بخش اعظم درآمدهای مذکور در سال آینده محقق نخواهد شد. به عنوان مثال، در ۸ ماهه سال جاری صرفا کمتر از ۳۰۰ میلیارد تومان از این محل محقق شده بود. گفتنی است با توجه به تجربه خصوصی سازی، نگرانی های زیادی درباره احتمال ایجاد فساد گسترده در صورت اصرار دولت بر تحقق این منبع درآمدی در سال ۹۹ وجود دارد. 

با توجه به موارد فوق، اکثر کارشناسان و مراکز پژوهشی اعتقاد دارند «حداقل» رقم کسری بودجه ۹۹، حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود. به عنوان مثال، در نامه جمعی از کارشناسان اقتصادی به نمایندگان مجلس درباره ضرورت رد کلیات لایحه بودجه ۹۹ با تاکید بر اینکه این لایحه بر مبنای درآمدهای غیرپایدار، غیرواقعی و صوری بسته شده، آمده است: «در نظر گرفتن صادرات یک میلیون بشکه نفت خام، استقراض و برداشت از صندوق توسعه ملی، در نظر گرفتن ارقام غیرواقعی برای فروش اموال دولتی و تکیه بر انتشار اوراق مالی با سررسیدهای بلندمدت که عملاً تسخیر دولت‌های آینده محسوب می‌شود، گواهی بر این مدعاست. نتیجه برخورد نه چندان جدی با اصلاحات ساختاری بودجه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ چیزی جز کسری قابل توجه پنهان در لابه‌لای بودجه نیست که بر اساس محاسبات مراجع معتبر کارشناسی، رقم آن بالغ بر ۱۶۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است».

*دو راهی تاریخی کمیسیون تلفیق درباره لایحه بودجه ۹۹

بار اصلاحات ساختاری بودجه که متولی اصلی آن دولت بود، انتظارات را برآورده نکرده است و اکنون بر دوش نمایندگان مجلس افتاده است تا در ماه های پایانی مجلس دهم، کاری در خور شان خانه ملت و منافع کشور و مردم انجام دهند.

نمایندگان مجلس شورای اسلامی بخصوص اعضای کمیسیون تلفیق، دو گزینه در واکنش به لایحه بودجه ۹۹ می توانند داشته باشند که عبارتست از:

۱- نادیده گرفتن لزوم انجام اصلاحات ساختاری در لایحه بودجه ۹۹ و تصویب کلیات آن و اعمال برخی تغییرات محدود در ارقام، جداول و یا تبصره‌های آن،

۲- رد کردن کلیات لایحه بودجه ۹۹ و بازگرداندن این لایحه به دولت و تکلیف دولت به اعمال برخی اصلاحات ساختاری (از جمله اصلاحات در نظام مالیاتی کشور در راستای عادلانه کردن آن) و شفاف سازی میزان کسری بودجه و نیز طرق واقعی تأمین آن.

گفتنی است براساس آئین نامه داخلی مجلس، در صورتی که کلیات لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق به تصویب نرسد، به دولت باز می گردد ولی اگر کلیات این لایحه در این کمیسیون تصویب شود ولی در صحن علنی رد شود، لایحه بودجه مجددا به کمیسیون تلفیق بازخواهد گشت. به همین دلیل، اگر کمیسیون تلفیق مجلس کلیات لایحه بودجه ۹۹ را تصویب کند، عملا مجلس راه اول را انتخاب کرده است و خبری از اصلاحات ساختاری در این لایحه نخواهد بود.

با توجه به آنچه گفته شد، اکثر کارشناسان و مراکز پژوهشی مانند مرکز پژوهش های مجلس اعتقاد دارند، بهترین اقدام مجلس در مواجهه با لایحه بودجه ۹۹، رد کلیات این لایحه توسط کمیسیون تلفیق و اصلاح آن توسط دولت است.

از سوی دیگر، کاملا قابل پیش بینی است که اگر حالت اول رخ دهد یعنی کلیات لایحه بودجه ۹۹ به تصویب کمیسیون تلفیق برسد، سناریوی امسال برای سال آینده هم تکرار خواهد شد یعنی دولت مجددا مجلس را دور خواهد زد و با استفاده از ظرفیت شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا، قانون بودجه ۹۹ را به شدت اصلاح می کند. قطعا این اقدام ضربه سنگینی به شان مجلس شورای اسلامی در افکار عمومی خواهد زد، اتفاقی که در جریان افزایش قیمت بنزین هم رخ داد و با انتقادات گسترده نمایندگان مواجه شد.

گفتنی است رد شدن کلیات لایحه بودجه ۹۹ در مجلس، نهایتا می تواند منجر به تاخیر در تصویب لایحه بودجه به صورت کامل و تصویب آن به صورت چند دوازدهم شود، اتفاقی که چندین بار در دولت احمدی نژاد رخ داد و مشکل خاصی برای کشور ایجاد نکرد.

*راه های جبران کسری بودجه ۹۹

راهکارهای فراوانی برای جبران کسری بودجه وجود دارد که بارها از سوی مراکز پژوهشی مانند مرکز پژوهش های مجلس اعلام شده است. مهمترین آنها، در گروه اصلاح معافیت های مالیاتی، مبارزه با فرار مالیاتی و افزودن پایه های مالیاتی جدید قرار دارند. برخی از این راهکارها عبارتست از:

۱. حذف معافیت مالیات بر سودهای کلان سپرده‌های بانکی

۲. جلوگیری از فرار مالیاتی برخی از مشاغل مانند پزشکان و وکلا

۳. ساماندهی معافیت‌های مالیاتی مانند هنرمندان و موسسات آموزشی

۴. حذف معافیت مالیات بر ارزش‌افزوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

۵.  مالیات بر عایدی سرمایه (املاک و سهام)

*اگر در لایحه بودجه ۹۹ به اصلاحات ساختاری توجه نشود، چه خواهد شد؟

در پایان مناسب است نگاهی به یادداشت سید علی مدنی زاده اقتصاددان و مشاور معاون بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور درباره ضرورت توجه جدی به اصلاحات ساختاری در لایحه بودجه ۹۹ بیاندازیم که در تاریخ ۱۶ آذرماه در روزنامه دنیای اقتصاد (از رسانه های نزدیک به دولت) منتشر شد. در این یادداشت آمده بود: «کسری بودجه سال‌های ۹۷ و ۹۸ با وجود سختی‌های بسیار به کمک کاهش سهم صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق مالی، فروش داخلی فرآورده‌های نفتی و گازی و نیز کاهش شدید هزینه‌کرد دولت، تا حد خوبی پوشش داده و آثار کوتاه‌مدت آن مدیریت شده‌ است. با این حال، شرایط سال ۹۹،‌ در صورت تداوم وضع موجود، متفاوت خواهد بود؛ چرا که از یکسو درآمدهای نفتی به شدت کاهش یافته و از سوی دیگر سهم بزرگ هزینه‌های غیرقابل اجتناب (مواردی چون حقوق و دستمزد، پوشش کسری صندوق‌های بازنشستگی و بیمه سلامت) کاهش قابل‌ملاحظه در هزینه‌های دولت را در عمل غیرممکن ساخته‌است».

در ادامه این یادداشت مدنی زاده آمده است: «منابع صندوق توسعه برای پوشش این حجم از کسری مکفی نیست و با توجه به تورم بالا و نیز عدم اجرای عملیات بازار باز بانک مرکزی، نرخ تامین مالی دولت از بازار نیز بالا رفته ‌است. نتیجه آنکه پوشش کسری بودجه قابل‌توجه کشور از روش‌های معمول که تاکنون مورد استفاده قرار می‌گرفته ممکن نیست و اگر در بر همین پاشنه بچرخد، استفاده مستقیم و غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی سبب افزایش سرعت رشد کل‌های پولی و در نهایت نقدینگی خواهد شد».