استیضاح ، رای عدم اعتماد نیست

چکیده

اخیرا" مجلس شورای اسلام اقدام به « استیضاح» وزیر کار و امور اجتماعی نمود و نهایتا به او رای عدم اعتماد داد. جامعه حقوقی اگر چه با این اصطلاح آشناست اما جامعه غیر حقوقی شاید کمتر آشنایی با جزئیات آن داشته باشند کما اینکه در خروجی بسیاری از سایت های خبرگزاری ها با درج «وزیرکار و امور اجتماعی با 192 رای استیضاح شد» به جای کلمه «عدم اعتماد» از واژه مزبور استفاده کرد در حالی که استیضاح همانطور که از نامش پیداست در لغت به معنی توضیح خواستن است (در اصطلاح نیز از معنی لغوی دور نیست) .

طرح استیضاح خود به خود به مفهوم عزل مقام مورد استیضاح نمی باشد بلکه اولین گام در این مسیر تلقی می شود. و چنانچه در رای گیری پس از توضیحات مقام مسئول (وزیر یا رئیس جمهور) به وی از سوی نمایندگان مجلس رای عدم اعتماد داده شود از کار برکنار (عزل) می شود. و حتی در مورد رئیس جمهور رای عدم کفایت توسط نمایندگان به خودی خود موجب عزل وی نمی شود و نیاز به موافقت رهبری دارد.

در این نوشتار سعی خواهیم کرد واژه حقوقی «استیضاح»،«طرح سوال» و «عدم اعتماد» توضیح داده شود تا ضمن تنویر افکار عمومی از اشتباه در موارد مشابه جلوگیری شود.

مقدمه

سابقه تاریخی انجام استیضاح اگرچه به قرون وسطی باز می گردد اما نمونه های عینی مشخص آن را می توان در عملکرد اوایل قرن نوزدهم نظام سیاسی انگلیس مشاهده کرد. در نظام های سیاسی جهان برای جلوگیری از تمرکز قدرت و نیز رعایت جنبه های تخصصی اداره امور جامعه، قدرت حکومت به سه شاخه تقنینی، اجرایی و قضایی تقسیم شده است.

البته این سه قوه هم در نظام های سیاسی پارلمانی و هم در نظام های سیاسی ریاستی با یکدیگر در ارتباط بوده و قوانین اساسی کشورها چگونگی روابط آنها با هم و نیز سازوکارهای کنترل آنها به وسیله یکدیگر را در نظر گرفته اند که در عین تفکیک قوا نوعی همکاری یا ارتباط بین قوای سه گانه نیز از طریق تمهیدات حقوقی و سیاسی ایجاد شده، تا در عین تمایز قوا،کلیت حاکمیت ملی کشور بروز کند.1

در نظام سیاسی پارلمانی که ارتباط بیشتری بین دو قوه مقننه و مجریه وجود دارد مجلس و پارلمان که نمایندگان آن از سوی مردم انتخاب می شوند حق دارند کلیه اقدامات و عملکردهای قوه مجریه را زیر نظر بگیرند و از راه طرح سئوال، استیضاح و ایجاد کمیسیون های تحقیق یا نهادهای نظارتی چون دیوان محاسبات این قوه را کنترل کنند. 2

کلید واژه: استیضاح، عدم اعتماد، وزیران، سوال، نمایندگان

معنای استیضاح

استیضاح در لغت به معنای طلب وضوح کردن، طلب پیدایی، آشکار کردن و خواستن می‌باشد.3 در اصطلاح به معنای مطالبه توضیح از وزیر مسؤول و رئیس جمهور توسط اعضای مجالس قانون‌گذاری است.4

استیضاح زمانی است که یک پرونده سیاسی برای وزیر یا وزیران باز می‌‌‌شود و در آن نمایندگان استیضاح کننده، وزیر یا وزیران را همراه با مؤاخذه به صحنه سیاسی مجلس فرا می‌‌‌خوانند تا به ایرادات وارده پاسخ گویند و پس از آن، موضوع اعتماد یا عدم اعتماد در مجلس نسبت به وزیر یا وزیران مورد بررسی قرار می‌‌‌گیرد و در خاتمه، با اکثریت آراء نمایندگان، مجلس اتخاذ تصمیم می‌‌‌نماید.
طرح سوال در مورد وزیر یا وزیران توسط هریک از نمایندگان صورت می گیرد ولی استیضاح وزیر یا وزیران وقتی قابل طرح است که با امضای حداقل ده نفر از نمایندگان به مجلس تقدیم شود.
5

فلسفه استیضاح

اصولاً در هر جایی که حق و تکلیف باشد در مقابل آن، مفهوم «مؤاخذه» جلوه می‌‌‌کند و می‌‌‌توان شخص را در مقابل عدم انجام تکلیف مورد شماتت قرار داد.6

اصل 137قانون اساسی مقرر می دارد:"هر یک از وزیران، مسئول وظایف خاص خویش در برابر رئیس جمهور و مجلس است و در اموری که به تصویب هیات وزیران می رسد مسئول اعمال دیگران نیز است." و مطابق اصل 122 قانون اساسی رئیس جمهور نیز در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی به عهده دارد در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است."در همین راستا وزرا و رئیس جمهور چون مسؤولیت سنگینی در برابر امور اجرایی و سیاسی جامعه و کشور دارند پس باید در نارسایی‌ها و کجروی‌ها نیز در مقابل یک قوه ناظر پاسخگو باشند، تا از چهار چوب قانونی خود پا فراتر نبرند.7

اقسام نظارت قوه مقننه بر قوه مجریه

نظارتی را که قوه مقننه بر قوه مجریه اعمال می کند به شرح ذیل می باشد:

1- نظارت تاسیسی

نظارت تاسیسی زمانی است که موجودیت و رسمیت وزیران و هیات وزیران و برنامه دولت موکول به اخذ تایید و رای اعتماد از مجلس شورای اسلامی است.رئیس جمهور ظرف دو هفته پس از انجام مراسم تحلیف و یا بعد از سقوط یا استعفای دولت کتبا" اسامی وزیران را به مجلس تسلیم می نماید.8 در این خصوص اصل 133 قانون اساسی مقرر می دارد "وزرا توسط رئیس جمهور تعیین و برای گرفتن رای اعتماد به مجلس معرفی می شوند" که این اصل مصداق نظارت تاسیسی قوه مقننه است.

2 – نظارت اطلاعی

به علت نقش و جایگاهی که مجلس شورای اسلامی داراست قانونگذار نقش نظارت اطلاعی را برای مجلس پیش بینی کرده است .نمایندگان در اعمال این نظارت از حق تذکر و سوال و مجلس شورای اسلامی از حق تحقیق و تفحص برخوردارند. سوال باید کتبی، صریح و مختصر بوده و به رئیس مجلس داده شود.9

3- نظارت استصوابی

به علت شان و جایگاه نقش مجلس شورای اسلامی برخی امور و اقدامات برای اینکه دارای آثار قانونی باشد باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. مانند تصویب معاهدات و قرار دادهای بین المللی، صلح دعاوی و ارجاع امر به داوری، اصلاحات جزئی در خطوط مرزی.11

4- نظارت مالی

تصویب بودجه سالانه کشور و نظارت بر اجرای آن از اختیارات مجلس شورای اسلامی است.12

5- نظارت سیاسی

مجلس شورای اسلامی می تواند از طریق استیضاح وزیران، هیات وزیران و رئیس جمهور بر اعمال آنها نظارت نماید. هنگامی که استیضاح دردستور مجلس است به هیچ عنوان نمی توان دستور راتغییر داد مگر درموارد طرح ها و لوایح سه فوریتی.13
در نظام سیاسی پارلمانی که ارتباط بیشتری بین دو قوه مقننه و مجریه وجود دارد مجلس و پارلمان که نمایندگان آن از سوی مردم انتخاب می شوند حق دارند کلیه اقدامات و عملکردهای قوه مجریه را زیر نظر بگیرند و از راه طرح سئوال، استیضاح و ایجاد کمیسیون های تحقیق یا نهادهای نظارتی چون دیوان محاسبات این قوه را کنترل کنند.

فرق سوال با طرح استیضاح

1- سؤال معمولاً در قبال ابهاماتی که برای نمایندگان مجلس ایجاد شده، می‌‌‌باشد، که آنان با دعوت از وزرا یا رئیس جمهور با طرح سؤال ابهامات را از بین می‌‌‌برند؛ به دنبال آن، موضوع فیصله پیدا می‌‌‌کند. درغیر این صورت موضوع به کمیسیون تخصصی مجلس ارجاع  داده می شود. ولی استیضاح در قبال خطاها و تخطّی‌های قانونی وزیران یا رئیس جمهور است که به دنبال آن ممکن است موجبات عزل آنها از مقام خودشان فراهم شود. با توجه به این نکته می‌‌‌توان گفت شدیدترین اقدام نمایندگان مجلس علیه وزیر یا هیئت دولت، استیضاح است.14

2- طرح سوال از رئیس جمهور و وزیر یا وزیران مربوط به نظارت اطلاعی قوه مقننه است. در حالی که استیضاح ناظر بر نظارت سیاسی مجلس بر قوه مجریه است.

3- طرح سوال در مورد وزیر یا وزیران توسط هریک از نمایندگان صورت می گیرد ولی استیضاح وزیر یا وزیران وقتی قابل طرح است که با امضای حداقل ده نفر از نمایندگان به مجلس تقدیم شود.15این رویه در مورد رئیس جمهور فرق می کند؛ یعنی برای سوال از رئیس جمهور نصاب یک چهارم مجموع نمایندگان مجلس لازم است در حالی که برای طرح استیضاح قانونگذار نصاب یک سوم را مقرر کرده است.

طرح استیضاح

گرچه رئیس جمهور طبق قانون اساسی منتخب مردم است (اصل114 قانون اساسی) اما قانون اساسی این را کافی ندانسته و در تشکیل کابینه توسط وی، اختیار تایید یا رد وزیران منتخب رئیس جمهور را به نمایندگان ملت داده که این موضوع تحت عنوان رای اعتماد یا عدم اعتماد در مجلس مطرح می شود.

اصل 87 قانون اساسی میگوید:

«رئیس جمهور برای هیات وزیران پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگری باید از مجلس رای اعتماد بگیرد. در دوران تصدی نیز در مورد مسایل مهم و مورد اختلاف می تواند از مجلس برای هیات وزیران تقاضای رای اعتماد کند.»

تاکید اصل 87 قانون اساسی برای رای اعتماد در دوران تصدی هیات وزیران، یعنی دورانی که هیات وزیران شروع به کار نموده اند و از مجلس رای اعتماد گرفته، ضامن و حا فظ حقوق ملت در برابر رفتار های قوه مجریه می باشد؛ به این معنی که قانون اساسی رای اعتماد به وزیر یا هیات وزیران قبل از تصدی به وزارت را کافی ندانسته و این را مد نظر داشته که ممکن است شرایطی پیش آید که اعتماد مجلس به هیات وزیران سلب و مجلس اجازه یا ادامه فعالیت وزیر یا هیات را ندهد. بنابراین برای انجام و اجرا کردن عدم اعتماد در دوران تصدی رئیس جمهور و هیات وزیران یا هر یک از وزیران، در اصل 89 قانون اساسی، طرح استیضاح را مقررکرده و ساز وکاری برای آن پیش بینی کرده است.
قانون اساسی رای اعتماد به وزیر یا هیات وزیران قبل از تصدی به وزارت را کافی ندانسته و این را مد نظر داشته که ممکن است شرایطی پیش آید که اعتماد مجلس به هیات وزیران سلب و مجلس اجازه یا ادامه فعالیت وزیر یا هیات را ندهد.بنابراین

در اصل 89 قانون اساسی، طرح استیضاح را مقررکرده کرده است.

اصل 89 قا نون اساسی مقرر می دارد:

1- نمایندگان مجلس شورای اسلامی می‌‌‌توانند در مواردی که لازم می‌‌‌دانند هیأت وزیران یا هر یک از وزرا را استیضاح کنند، استیضاح وقتی قابل طرح در مجلس است که با امضای حداقل ده نفر از نمایندگان به مجلس تقدیم شود.

هیأت وزیران یا وزیر مورد استیضاح باید ظرف مدت ده روز پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و به آن پاسخ گوید و از مجلس رأی اعتماد بخواهد. در صورت عدم حضور هیأت وزیران یا وزیر برای پاسخ، نمایندگان مزبور درباره استیضاح خود توضیحات لازم را می‌‌‌دهند و در صورتی که مجلس مقتضی بداند اعلام رأی عدم اعتماد خواهد کرد. اگر مجلس رأی اعتماد نداد؛ هیئت وزیران یا وزیر مورد استیضاح عزل می‌‌‌شود. در هر صورت وزرای مورد استیضاح نمی‌توانند در هیأت وزیرانی که بلافاصله بعد از آن تشکیل می‌‌‌شود عضویت پیدا کنند.

2- در صورتی که حداقل یک سوم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی رئیس جمهور را در مقام اجرای وظایف مدیریت قوه مجریه و اداره امور اجرایی کشور مورد استیضاح قرار دهند، رئیس جمهور باید ظرف مدت یکماه پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و خصوص مسائل مطرح شده توضیحات کافی بدهد. در صورتی که پس از بیانات، نمایندگان به عدم کفایت رئیس جمهور رأی دادند مراتب جهت اجرای بند ده اصل یکصد و دهم به اطلاع مقام رهبری می‌‌‌رسد.

اصل 89 قانون اساسی که در بالا ذکر شد حاوی اکثریت مطالب استیضاح است ولی در اینجا ذکر چند نکته حائز اهمیت است:

1- موضوع استیضاح

قانون اساسی موضوع استیضاح را محدود نکرده و اختیار آن را به نمایندگان واگذاشته است تا هر موردی را که بتوانند به عنوان استیضاح مطرح کنند، ممکن است موضوعات متعدّد و یا فقط یک مورد باعث استیضاح شود.

2- اختیاری بودن استیضاح

نمایندگان مجبور و مکلّف نیستند که در هر مورد اشکال و نقض قانون دیدند بلافاصله به طرح استیضاح مبادرت نمایند، ممکن است مصالح مملکت اقتضا کند که با تذکر یا طرح سؤال اشکال را مرتفع سازند و  به نقض قانون خاتمه داده شود.

3- لزوم حضور وزیر مورد استیضاح

قانون اساسی می‌‌‌گوید:«وزیر یا هیأت وزیران که استیضاح شده‌اند باید ظرف ده روز پس از طرح آن در مجلس حاضر شوند و به آن پاسخ گویند.» این یک تکلیف مقرّر از جانب قانون اساسی است و آنها نمی‌توانند پاسخ کتبی تهیه کنند و یا شخص دیگری را به جای خود برای پاسخگویی بفرستند.
اگر مجلس رأی عدم اعتماد به وزیر یا هیأت وزیران مورد استیضاح داد، آنها عزل می‌‌‌شوند ولی در مورد رئیس جمهور ،با رای عدم کفایت رئیس جمهور عزل نمی شود ونیاز به موافقت رهبری دارد.
16

جریان مذاکرات پیرامون استیضاح

در جلسه استیضاح پس از بیانات استیضاح کنندگان رئیس جمهور می تواند به دفاع از وزیر مورد استیضاح بپردازد. همچنین وزیر یا وزیران مورد استیضاح نیز می توانند به دفاع از خود بپردازند. پس از پاسخ وزیر یا وزیران مورد استیضاح و یا پاسخ رئیس جمهور از طرف هیات وزیران مورد استیضاح، حد اکثر دو نفر از نمایندگان استیضاح کننده حق دارند توضیحات تکمیلی بدهند به شرطی که صحبت هرکدام از ربع ساعت تجاوز ننماید .پس از انجام استیضاح رئیس مجلس عدم اعتماد وزیر یا وزیران را به رای می گذارد. (مواد232،233،234 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی).

اگر مجلس رأی عدم اعتماد به وزیر یا هیأت وزیران مورد استیضاح داد، آنها عزل می‌‌‌شوند ولی در مورد رئیس جمهور پس از توضیحات کافی وی، بیانات نمایندگان مخالف و موافق و پاسخ رئیس جمهور، نسبت به کفایت یا عدم کفایت وی اخذ رأی می‌‌‌شود و اگر اکثریت دو سوم کل نمایندگان به عدم کفایت رئیس جمهور رأی دادند، مراتب به رهبری ارجاع شده تا نتیجه قطعی عزل یا ابقاء رئیس جمهور اعلام شود.17

نتیجه گیری

1- طرح سوال که توسط هر یک از نمایندگان امکان پذیر است در قبال ابهاماتی که برای نمایندگان مجلس ایجاد شده، می‌‌‌باشد، که آنان با دعوت از وزرا یا رئیس جمهور با طرح سؤال ابهامات را از بین می‌‌‌برند؛و به دنبال آن، موضوع فیصله پیدا می‌‌‌کند؛درغیر این صورت موضوع به کمیسیون تخصصی مجلس ارجاع  داده می شود.

2- قانون اساسی اختیار تایید یا رد وزیران منتخب رئیس جمهور را در حین تشکیل کابینه و پس از تشکیل آن و در دوران تصدی (با طرح استیضاح) به نمایندگان ملت داده است که این موضوع تحت عنوان رای اعتماد یا عدم اعتماد در مجلس مطرح می شود.

3- طرح استیضاح که در مورد وزیر یا هیات وزیران با امضای حداقل ده نفر از نمایندگان و در مورد رئیس جمهور حداقل با امضای یک سوم کل نمایندگان مطرح می شود، در قبال خطرها و تخطی های قانونی وزیران یا رئیس جمهور است که به دنبال آن ممکن است موجبات عزل آنها از مقام خودشان فراهم شود.

طرح استیضاح به خودی خود و الزاما"به مفهوم عزل مقام مورد استیضاح نمی باشد؛ بلکه اولین قدم در این مسیر تلقی می شود.پس از انجام استیضاح، رئیس مجلس عدم اعتماد وزیر یا وزیران و در مورد رئیس جمهور عدم کفایت وی را به رای می گذارد . اگر رای عدم اعتماد، نصاب اکثریت مطلق حاضرین را کسب نماید وزیر یا وزیران از سمت خود عزل می شوند؛ اما عدم کفایت رئیس جمهور باید رای مثبت دو سوم مجموع نمایندگان را کسب نماید. با رای عدم کفایت رئیس جمهور عزل نمی شود؛ بلکه در این مورد نیاز به موافقت مقام رهبری است.

پی نوشت:

1- دکتر علی صباغیان - روزنامه همشهری به نقل از سایت آفتاب
2- همان
3- همان
4- جعفری، محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، تهران ، نشر کتابخانه گنج دانش،1382،چاپ سیزدهم، ص 43
5- هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، حاکمیت و نهاد های سیاسی، چاپ هشتم، نشر میزان، بهار 1383، جلد دوم، ص 21
6- همان ، ص 211
7- همان ، ص 211
8- فرجی، محمد، حقوق اساسی ، تهران، طرح اندیشه نوین، 1385، چاپ دوم، ص29
9- همان،ص 30
10- همان، ص 32
11- همان،ص 33
12- همان،ص 34 . طرح ها و لوایح سه فوریتی حالتی کاملا "اضطراری و حیاتی برای مقابله سریع با خسارت حتمی است.
13- مدنی، سید جلال الدین، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوه مقننه، تهران، انتشارات سروش جلد سوم، ص 284
14- اصل 88 و قسمت اخیر بند یک اصل 89 قانون اساسی
15- مدنی، سید جلال الدین، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوه مقننه،تهران، انتشارات سروش جلد سوم، ص 290
16- مدنی،سید جلال الدین،پیشین